Le temps, la ville et l’urbaniste

18 mars 2012

Recours pour excès de pouvoir et recours en plein contentieux

Publié par alias dans Droit public & pénal

Parmi les ouvrages de  droit conseillés par l’INET pour le concours d’administrateur figure « Les annales du droit administratif 2012 » des éditions Dalloz. Des professeurs de différentes universités soulèvent des cas pratiques intéressants.

L’une d’elle enseigne à l’université du sud Toulon-Var. Elle conclut son exposé, concernant la plainte d’un parent confronté au refus d’une école municipale de musique de modifier son règlement modulant les tarifs selon l’ancienneté de l’élève, ainsi :

« Il appartient (au parent d’élève effectivement discriminé) d’introduire un recours en plein contentieux en s’appuyant sur l’illégalité de la décision de refus au regard du principe d’égalité des usagers devant le service public. »

« Si le délais du recours pour excès de pouvoir n’a pas expiré, il peut également introduire un recours pour excès de pouvoir contre la délibération du conseil municipal fixant les tarifs d’inscription à l’école de musique municipale. »

Or, j’ai cru lire par ailleurs que les parties ne peuvent exercer contre les actes détachables un recours en excès de pouvoir si la possibilité leur est offerte d’aller en plein contentieux ?

En effet, dans le même ouvrage, mais sur un autre cas d’espèce (affaire n°2), selon la professeure de l’université de Franche-Comté, le tribunal de Lyon considère que la délibération prononçant la résiliation anticipée (ou la modification unilatérale du contrat) de la convention (du contrat) fait figure d’acte détachable.

L’invocabilité d’un recours contre l’acte détachable (la délibération) est limitée aux seuls recours pour excès de pouvoir formés par les tiers du contrat ;  en vertu de la règle de l’absence de recours parallèle et dans la mesure où les parties disposent de la possibilité d’exercer un recours de plein contentieux, elles ne peuvent former un recours pour excès de pouvoir. (CE, 2 févier 1987, Association Société France 5. CE, 2 février 1987, Société TV6). 

La délibération visant à résilier (modifier unilatéralement) le contrat peut donc faire l’objet d’un tel recours uniquement si celui-ci est formé par un tiers au contrat, tiers devant par ailleurs justifier d’un intérêt à agir.

En l’espèce (une convention d’affermage - affaire n°2), le recours pour excès de pouvoir a été formé par le cocontractant, il est donc déclaré irrecevable par le juge administratif. Seul le recours de plein contentieux lui est ouvert.

Suivant en partie les conclusions de la professeure de Franche Comté, La Gazette des communes indique que « le principe est que le recours pour excès de pouvoir n’est en effet pas recevable si le requérant dispose d’un autre type de recours juridictionnel d’une aussi grande efficacité pour anéantir les effets de l’acte illégal (la délibération). »

Mais, nous dit la Gazette des communes, la portée de cette exception a été considérablement limitée, d’abord par la jurisprudence Lafage, qui a permis que le recours pour excès de pouvoir puisse être exercé au lieu et place d’un recours de plein contentieux contre une décision à objet pécuniaire, lorsque la question à juger est exclusivement celle de la légalité de cette décision et que le requérant ne demande rien de plus que son annulation (CE, 8 mars 1912, Lafage). On peut en déduire que seul le recours en REP était ouvert au parent d’élève.

De plus, nous dit la Gazette, la jurisprudence sur les actes détachables du contrat permet d’admettre la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre ces actes (décisions relatives à la conclusion, à l’exécution et à la résiliation du contrat).

En conclusion, si la professeure de l’université Franche Comté préconise uniquement la voie du plein contentieux en s’appuyant sur la jurisprudence CE Société TV6 de 1987. Cette jurisprudence semble entrer en contradiction avec la jurisprudence CE Lafage de 1912, laquelle préconise uniquement le recours pour excès de pouvoir en lieu et place d’un REP.

La professeure de l’université de Toulon Var semble préconiser pour le coup les deux voies de recours, sachant que les livres de droit prétendent chacun indiquer les « conditions tenant à l’absence de recours parallèle » de la part des parties contre les actes détachables des contrats.

7 mars 2012

De l’irrégularité des actes pris suite à consultations publiques

Publié par alias dans Droit public & pénal

Si le juge tient les irrégularités de la consultation pour juridiquement substantielles – car il est des menus manquements -, celles-ci vont vicier l’avis rendu. Ce vice n’aura pas la même conséquence selon que la consultation est ou non obligatoire.

Si la consultation publique est obligatoire, le vice substantiel qui l’affecte va se répercuter sur la décision prise ensuite. Il ne faudra donc pas la prendre, et recommencer la procédure dans des conditions régulières. Si la consultation publique est facultative, le vice l’affectant ne se répercutera sur la décision prise ensuite que s’il a en fait exercé une influence sur cette dernière (CE, 20 mars 1992, Prost. CE, 27 mars 1992, Comité de défense des riverains du tronc commun A4-A86).

Même si les avis du commissaire enquêteur ne lient pas normalement le décideur (qui commettrait une incompétence négative et une erreur de droit en s’estimant lié par eux), des restrictions touchent aux modifications que le décideur peut apporter, après consultation, au projet tel qu’il a été soumis à consultation.

Toute consultation obligatoire impose à l’Administration à ne pas apporter à son projet des modifications posant des questions nouvelles par rapport à celles qui ont fait l’objet de la consultation. (Lire la suite…)

25 février 2012

Autonomie/tutelle des collectivités d’outre-mer

Publié par alias dans Réforme territoriale

L’article 74-1 de la Constitution, créé par la politique de décentralisation du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin en 2003, autorise le Gouvernement à utiliser les ordonnances pour étendre aux collectivités d’outre-mer les lois métropolitaines. Cette habilitation est permanente et ne demande donc pas d’accord explicite du Parlement, lequel peut toutefois décider de s’y opposer au cas par cas.

L’ordonnance du 5 octobre 2007,  prise par Michèle Alliot-Marie et Christian Estrosi, respectivement Minsistre et Secrétaire d’Etat chargés de l’outre mer maintenait  provisoirement le régime de la tutelle aux délibérations du conseil municipal. Mais ce régime ne pouvait être maintenu jusqu’au 31 décembre 2011, que si les communes n’avaient pas demandé à être soumises par anticipation au régime de contrôle de légalité.

Par arrêté en date du 29 avril 2010, le Haut commissaire de la République en Polynésie Française avait annulé un arrêté du Président d’un syndicat mixte d’agglomération.

Le syndicat mixte avait saisi le TA de Polynésie pour faire annuler l’arrêté du Haut commissaire en se fondant sur l’inconstitutionnalité des dispositions appliquées par le Haut Commissaire de la République, en ce qu’elles permettaient à une autorité administrative, et non au juge administratif, d’annuler à tout moment un acte  d’une collectivité territoriale.

Par un jugement en date du 29 septembre 2010, le TA avait transmis au Conseil d’Etat une QPC, dont le Conseil d’Etat avait ensuite saisi le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision du 17 mars 2011 que les dispositions générales de l’ordonnance ne sont pas contraires à la libre administration des collectivités territoriales et qu’en outre, elles ne portent atteinte à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit…

…mais que les dispositions relatives à la mise en oeuvre de l’ordonnance autorisant « le Haut-Commissaire de la République à déclarer à toute époque nuls de droit les arrêtés du Maire, quelles que soient leur nature et leur portée« , privent de garanties suffisantes l’exercice de la libre administration des communes de la Polynésie Française ».

25 février 2012

Fusion obligatoire des collectivités et exception d’inconstitutionnalité

Publié par alias dans Réforme territoriale

Dans la gazette des communes du 2 mars 2009, il était indiqué que « la suppression ou la fusion généralisée d’échelons ne figurent pas dans la mouture du rapport Balladur. Une telle réforme exigerait une révision constitutionnelle. ».

Certes, il n’y eut pas de révision constitutionnelle et donc pas de big-bang institutionnel contrairement à ce qui s’est dit parfois. Toutefois, une nouvelle révision constitutionnelle est-elle vraiment nécessaire pour fusionner des échelons ?

J’avais cru lire que Jean-Pierre Raffarin s’était arrangé pour rendre la fusion légalement possible lors de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. Certes, il s’agit d’une toute petite porte, mais d’une porte tout de même.

Cela fut confirmé par une décision du Conseil d’Etat le 27 octobre 2008, lequel valida l’intégration forcée de la commune de Sainte Croix en Plaine dans l’intercommunalité de Colmar.

Dans son arrêt, le Conseil d’Etat a estimé, concernant la commune intégrée d’office, que l’intérêt général prévalait sur le principe de libre administration et de non tutelle d’une administration sur une autre.

***

La constitution prévoit le principe de libre administration des collectivités territoriales et celui de l’interdiction d’exercice d’une tutelle d’une collectivité sur une autre. Or la réforme du 23 juillet 2008 prévoit qu’une commune rurale peut être intégrée contre son gré dans une communauté d’agglomération déjà créée.

Le Conseil d’Etat rappelle ainsi dans son arrêté du 27 octobre 2008 que « la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement, mais que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur prévoit par ailleurs les conditions dans lesquelles une commune peut être intégrée à un EPCI, alors même qu’elle aurait manifesté son désaccord. »

Bien que contestée par certains élus, l’intégration forcée de communes dans un EPCI est justifiée par un motif d’intérêt général, le juge administratif n’exerçant qu’un contrôle minimum sur la décision du Préfet. Le Préfet use du pouvoir d’appréciation qui lui a été conféré par la loi, afin de favoriser l’émergence du périmètre le plus cohérant.

Le Conseil d’Etat a donc estimé, en application du nouvel article 61-1, que l’intérêt général concernant la fusion de collectivités devait primer sur le principe de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur une autre.

***

Il est désormais possible pour la commune intégrée d’office d’invoquer, par voie d’exception, les dispositions constitutionnelles de libre administration ; le constituant venant d’introduire le mécanisme de l’exception d’inconstitutionnalité. (Lire la suite…)

24 février 2012

Un contentieux constitutionnel plus démocratique : la question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

Publié par alias dans Droit public & pénal

Dans un précédent article intitulé « Le monde judiciaire face aux politiques« , si j’ai pu aborder les insuffisances ou limites du Conseil constitutionnel en tant que juge électoral dans l’affaire des faux électeurs du Ve arrondissement, je vais à présent traiter d’un toute autre attribution que le contentieux électoral, à savoir l’exercice du contentieux constitutionnel.

Créé il y a 50 ans, le Conseil constitutionnel a pour habitude d’exercer le contrôle de conformité constitutionnelle des lois avant leurs promulgations. Cette autorité peut être saisie par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat et depuis 1974, par 60 députés ou 60 sénateurs. Elle peut d’office soulever certaines questions de conformité à la Constitution de la loi qui lui a été déférée, y compris sur des dispositions que les auteurs de la saisine n’ont pas expressément contestées. Une fois la loi promulguée, elle n’exerçait de nouveau son contrôle que si une loi nouvelle venait à la modifier, la compléter ou en affecter le domaine.

De ce fait, il arrivait que des lois ordinaires (et non organiques pour lesquelles le contrôle est obligatoire / les lois référendaires ne font toujours pas l’objet d’un contrôle) échappaient à son contrôle. Par exemple, la loi du 18 novembre 2005 prorogeant l’application de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence ne fut pas déférée devant le Conseil Constitutionnel. Il en va de même des lois non modifiées prises avant 1958 (loi sur la presse de 1881). Et en cas de contentieux, le juge administratif, n’étant pas compétent pour contrôler la loi par voie d’exception d’inconstitutionnalité, ne pouvait annuler un acte au motif que la loi sur laquelle celui-ci était fondé n’était pas conforme à la Constitution (CE, 6 novembre 1936, Arrighi). Celui-ci exerce cependant un contrôle de conventionnalité des lois en écartant l’application d’une loi contraire aux engagements internationaux (ex : contrat nouvelle embauche contraire à l’OIT).

Or, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (article 61-1 de la loi de modernisation des institutions portant sur l’instauration de l’exception d’inconstitutionnalité) permit de réaliser une grande avancée en la matière, en rendant le recours indirect du citoyen désormais possible a posteriori.

En effet, la voie dite de l’exception permet désormais à tout justiciable d’invoquer devant le juge qu’il a saisi, la non-conformité d’une disposition législative ordinaire aux droits et libertés que garantit la Constitution. Le Conseil peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’Etat (administratif) ou de la Cour de Cassation (judiciaire). Cela change la donne car le contrôle ne se fait plus qu’à priori mais peut se faire aussi a posteriori. Bien sûr, il était toujours possible d’aller plus loin. Ainsi, François Mitterrand en 1989, ainsi que le rapport Vedel de 1993 sur la réforme des institutions, n’ont-ils pas proposé la saisine directe du Conseil Constitutionnel par les citoyens, comme cela se pratique en Allemagne ou aux USA, avant de se heurter au refus de la chambre haute. (Lire la suite…)

7 février 2012

Les partenariats public privé institutionnalisés

Publié par alias dans Economie & clusters

Les sociétés publiques locales, les sociétés d’économie mixte et les sociétés locales de partenariat sont des sociétés anonymes de droit privé. Elles ne peuvent choisir leur champ de compétences et doivent répondre aux exigences des collectivités. Elles exercent des activités industrielles et commerciales ou d’intérêt général, ce qui n’en ferrait pas une grande menace pour le champ concurrentiel, mais ce point de vue ne semble pas partagé par tous. 

Du fait de la raréfaction des ressources financières, le Président de la FEPL estime que les collectivités auraient plutôt tendance à créer des sociétés publiques locales, si et seulement si, le marché est défaillant. Il estime aussi que dans une économie ultra financiarisée, l’argent doit servir l’intérêt général. Il se montre donc favorable au partenariat public privé institutionnalisé. Le choix pour telle ou telle type de société anonyme dépend du risque et du partage du risque. 

La commission européenne a été saisie d’un recours contre la loi du 24 mai 2010 créant les SPL par le Medef, lequel ne critiquerait pas son existence, mais estimerait son emploi trop excessif.  Rappelons simplement qu’en 2006, le Conseil d’Etat avait retenu comme critères justifiant l’intervention publique, l’intérêt général et le respect des règles de la concurrence, abandonnant celui lié à la carence de l’initiative privée. Toutefois, la participation d’un trop grand nombre de collectivités soulèverait l’effectivité d’un « contrôle analogue » et donc le recours au « in house ».

Rappel de base : 

- Les SPL/SPLA (société publique locale/d’aménagement) sont détenues entièrement par les collectivités ; le secteur privé n’en faisant pas partie. 

- Les SEM (société d’économie mixte) sont détenues majoritairement par le secteur public (de 51 à 85% du capital) ; le secteur privé étant minoritaire. 

- Les SLP (société locale de partenariat), en débat, seraient détenues majoritairement par le secteur privé (de 51% à 61% du capital) ; le secteur public serait minoritaire. 

Ce schéma est théorique car il arrive que les SEM soient entièrement publiques : La Caisse des dépôts et de consignations masquent souvent des acteurs publics, la SEM sert alors d’outil de déconsolidation de la dette ou permet de camoufler des prises de participation. Lorsque des SEM se transforment subitement en SPLA, cela signifie que le privé était relativement fictif. A contrario, il existe d’anciennes SEM, dites SEM Poincaré ou SEM inversées, où les capitaux privés sont largement majoritaires.  (Lire la suite…)

24 janvier 2012

Droit de pétition et référendum local décisionnel

Publié par alias dans Réforme territoriale

La démocratie se conçoit comme la participation des citoyens à l’élaboration des décisions les concernant. L’article 3 de la Constitution de 1958 conjugue souveraineté nationale et populaire : La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Si les institutions anglaises et américaines ont fait le choix d’exclure ou de limiter fortement le recours au référendum, le système politique français est plus longtemps resté hésitant.

En effet, les pratiques bonapartistes discréditeront la notion de démocratie directe auprès des républicains de la IIIe République, lesquels seront à la longue convaincus que seule la démocratie représentative est fiable et protège les excès. L’ambiguïté entre les deux facettes du référendum, consultation sur un projet ou question de confiance, créé une confusion sur la signification du vote, renforcée par les velléités publicitaires. De fait, la valeur du référendum dépend essentiellement du degré de maturité politique des élus et des électeurs.

A compter du milieu du XXe s, pour faire face à une crise de la représentativité, la mise en œuvre de l’outil référendaire sera la plupart du temps décidée par l’Exécutif, parfois par le Parlement (Royaume-Uni, Danemark et Irlande), voire par les citoyens eux-mêmes (Suisse et Italie). On distingue alors le veto, l’initiative populaire, le référendum abrogatif, l’acceptation, la consultation…Il porte sur des révisions constitutionnelles et la ratification des traités en France ainsi que sur des questions de société ailleurs (divorce en Italie, énergie nucléaire en Suède). Le référendum local, longtemps resté purement consultatif, est de ce fait, peu utilisé.

La loi Marcellin du 16 juillet 1971 – laquelle fut un échec – prévoyait un référendum décisionnel pour les fusions de communes, mais il faudra attendre la loi ATR du 6 février 1992 pour que la consultation d’initiative municipale se voit conférer une valeur juridique, bien que non décisionnelle (exception faite des accords de Nouméa en Nouvelle-Calédonie en 1998). La LOADT du 4 février 1995 apporta deux innovations : l’extension de la consultation au périmètre des intercommunalités et l’introduction de l’initiative populaire en donnant à un cinquième des électeurs le droit de demander au conseil municipal d’organiser une consultation sur une opération d’aménagement relevant de sa compétence.  Ce droit de pétition n’est ouvert qu’aux électeurs des communes et EPCI concernés (à la différence du droit de pétition au niveau national, pour lequel aucune condition personnelle n’est requise, si bien qu’un étranger, un mineur ou un détenu déchu de ses droits civiques sont recevables).

Le recours au référendum local sera considérablement élargi avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 : consultation des électeurs en cas de création d’une collectivité ; droit de pétition permettant à 1/5e des électeurs d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence (art 72-1 de la Constitution) ; référendum décisionnel à l’initiative des assemblées délibérantes. Toutefois, les EPCI sont exclus de ce procédé référendaire (comme ils ne sont pas concernés par les règles sur le cumul des mandats).

Ainsi, la loi organique du 1er août 2003 et la loi du 13 août 2004 (décret du 6 décembre 2005)  préciseront les conditions d’utilisation du référendum local : Le projet de texte est considéré adopté à la majorité des voix et si au moins la moitié des électeurs inscrits ont participé au vote. « C’est un texte d’affichage, un texte minimal aux conséquences minimales » ironisera Jean-Pierre Sueur. De plus, aucun référendum local, pris sur le fondement du dernier alinéa de l’article 72-1, de l’article 72-4 et du dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution, ne peut être organisé sur des consultations organisées dans son ressort, pendant la campagne prévue pour le renouvellement général des Députés et l’élection du Président de la République. (Lire la suite…)

24 janvier 2012

De l’intérêt à agir dans le contentieux pour annulation

Publié par alias dans Droit public & pénal

Le recours pour excès de pouvoir n’est pas un recours ouvert à tout un chacun. Il faut que le demandeur puisse justifier que l’acte attaqué lui « fait grief », qu’il y ait un « intérêt » à en demander l’annulation.

Les élus, nationaux et locaux, ne tirent pas de leur qualité un intérêt leur permettant de contester des décisions réglementaires qui ne les atteignent pas directement (CE, 27 février 1987, Noir ; CE, 5 juillet 2000, Tête).

Toutefois, il est admis que les membres des Conseils élus ont intérêt à attaquer les délibérations émanant de ces organismes, et ce, pour quelque motif que ce soit, ainsi pour les conseillers généraux (CE, 23 déc.1988, Département du Tarn C/Barbut) ou municipaux.

La section contentieuse du Conseil d’Etat pourrait tout aussi bien considérer les élus nationaux et locaux comme incarnant la République, une et indivisible… ?!…et ainsi leur accorder un intérêt à agir contre les actes réglementaires…

22 janvier 2012

Association transparente et inéligibilité : le cas Eric Woerth

Publié par alias dans Droit public & pénal

L’ « Association de développement économique de l’Oise » doit être regardée en dépit de sa forme juridique comme ayant la nature d’un service du Conseil général. En conséquence, bien que se déclarant non fonctionnaire, son Directeur Général, Eric Woerth, en se présentant aux élections municipales de Chantilly, tomba sous le coup de l’inéligibilité.

Considérant qu’aux termes de l’article L.231 du code électoral dans sa rédaction résultant de la loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988 : « Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois … 8° les membres du cabinet du président du conseil général et du président du conseil régional, les directeurs généraux, les directeurs, directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de conseil général et de conseil régional » ; Considérant qu’à la date de son élection en qualité de conseiller municipal de Chantilly, M.Woerth exerçait les fonctions de directeur général de l’ « Association de développement économique de l’Oise » ; qu’il résulte de l’instruction que cette association, fondée par le conseil général de l’Oise, a pour mission de coordonner sous le contrôle du conseil général et pour le compte du département l’ensemble des interventions économiques de cette collectivité ; que le président du conseil général est, de droit, le président de ladite association, dont le conseil d’administration et le bureau sont composés en très grande majorité de membres du conseil général et dont le financement est assuré, pour la quasi-totalité, par des subventions départementales ; qu’ainsi cet organisme doit être regardé en dépit de sa forme juridique comme ayant la nature d’un service du conseil général ; que son directeur général, nommé par le président du conseil général, président de l’association tombe, par conséquent, sous le coup de l’inéligibilité édictée par les dispositions précitées du code électoral ; que, dès lors et même si, comme il le fait valoir, il n’était pas un « fonctionnaire » du département, M. Woerth ne pouvait être élu au conseil municipal de Chantilly.

CE, sect., 26 janvier 1990, Elections municipales de Chantilly.

Chabanol, D., La pratique du contentieux administratif, Litec, 2007. p.12.

15 janvier 2012

J.Edgar Hoover

Publié par alias dans Administration
http://www.dailymotion.com/video/xluhig
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