Autonomie/tutelle des collectivités d’outre-mer

L’article 74-1 de la Constitution, créé par la politique de décentralisation du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin en 2003, autorise le Gouvernement à utiliser les ordonnances pour étendre aux collectivités d’outre-mer les lois métropolitaines. Cette habilitation est permanente et ne demande donc pas d’accord explicite du Parlement, lequel peut toutefois décider de s’y opposer au cas par cas.

L’ordonnance du 5 octobre 2007,  prise par Michèle Alliot-Marie et Christian Estrosi, respectivement Minsistre et Secrétaire d’Etat chargés de l’outre mer maintenait  provisoirement le régime de la tutelle aux délibérations du conseil municipal. Mais ce régime ne pouvait être maintenu jusqu’au 31 décembre 2011, que si les communes n’avaient pas demandé à être soumises par anticipation au régime de contrôle de légalité.

Par arrêté en date du 29 avril 2010, le Haut commissaire de la République en Polynésie Française avait annulé un arrêté du Président d’un syndicat mixte d’agglomération.

Le syndicat mixte avait saisi le TA de Polynésie pour faire annuler l’arrêté du Haut commissaire en se fondant sur l’inconstitutionnalité des dispositions appliquées par le Haut Commissaire de la République, en ce qu’elles permettaient à une autorité administrative, et non au juge administratif, d’annuler à tout moment un acte  d’une collectivité territoriale.

Par un jugement en date du 29 septembre 2010, le TA avait transmis au Conseil d’Etat une QPC, dont le Conseil d’Etat avait ensuite saisi le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision du 17 mars 2011 que les dispositions générales de l’ordonnance ne sont pas contraires à la libre administration des collectivités territoriales et qu’en outre, elles ne portent atteinte à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit…

…mais que les dispositions relatives à la mise en oeuvre de l’ordonnance autorisant « le Haut-Commissaire de la République à déclarer à toute époque nuls de droit les arrêtés du Maire, quelles que soient leur nature et leur portée« , privent de garanties suffisantes l’exercice de la libre administration des communes de la Polynésie Française ».

Fusion obligatoire des collectivités et exception d’inconstitutionnalité

Dans la gazette des communes du 2 mars 2009, il était indiqué que « la suppression ou la fusion généralisée d’échelons ne figurent pas dans la mouture du rapport Balladur. Une telle réforme exigerait une révision constitutionnelle. ».

Certes, il n’y eut pas de révision constitutionnelle et donc pas de big-bang institutionnel contrairement à ce qui s’est dit parfois. Toutefois, une nouvelle révision constitutionnelle est-elle vraiment nécessaire pour fusionner des échelons ?

J’avais cru lire que Jean-Pierre Raffarin s’était arrangé pour rendre la fusion légalement possible lors de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. Certes, il s’agit d’une toute petite porte, mais d’une porte tout de même.

Cela fut confirmé par une décision du Conseil d’Etat le 27 octobre 2008, lequel valida l’intégration forcée de la commune de Sainte Croix en Plaine dans l’intercommunalité de Colmar.

Dans son arrêt, le Conseil d’Etat a estimé, concernant la commune intégrée d’office, que l’intérêt général prévalait sur le principe de libre administration et de non tutelle d’une administration sur une autre.

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La constitution prévoit le principe de libre administration des collectivités territoriales et celui de l’interdiction d’exercice d’une tutelle d’une collectivité sur une autre. Or la réforme du 23 juillet 2008 prévoit qu’une commune rurale peut être intégrée contre son gré dans une communauté d’agglomération déjà créée.

Le Conseil d’Etat rappelle ainsi dans son arrêté du 27 octobre 2008 que « la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement, mais que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur prévoit par ailleurs les conditions dans lesquelles une commune peut être intégrée à un EPCI, alors même qu’elle aurait manifesté son désaccord. »

Bien que contestée par certains élus, l’intégration forcée de communes dans un EPCI est justifiée par un motif d’intérêt général, le juge administratif n’exerçant qu’un contrôle minimum sur la décision du Préfet. Le Préfet use du pouvoir d’appréciation qui lui a été conféré par la loi, afin de favoriser l’émergence du périmètre le plus cohérant.

Le Conseil d’Etat a donc estimé, en application du nouvel article 61-1, que l’intérêt général concernant la fusion de collectivités devait primer sur le principe de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur une autre.

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Il est désormais possible pour la commune intégrée d’office d’invoquer, par voie d’exception, les dispositions constitutionnelles de libre administration ; le constituant venant d’introduire le mécanisme de l’exception d’inconstitutionnalité. (Lire la suite…)

Droit de pétition et référendum local décisionnel

La démocratie se conçoit comme la participation des citoyens à l’élaboration des décisions les concernant. L’article 3 de la Constitution de 1958 conjugue souveraineté nationale et populaire : La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Si les institutions anglaises et américaines ont fait le choix d’exclure ou de limiter fortement le recours au référendum, le système politique français est plus longtemps resté hésitant.

En effet, les pratiques bonapartistes discréditeront la notion de démocratie directe auprès des républicains de la IIIe République, lesquels seront à la longue convaincus que seule la démocratie représentative est fiable et protège les excès. L’ambiguïté entre les deux facettes du référendum, consultation sur un projet ou question de confiance, créé une confusion sur la signification du vote, renforcée par les velléités publicitaires. De fait, la valeur du référendum dépend essentiellement du degré de maturité politique des élus et des électeurs.

A compter du milieu du XXe s, pour faire face à une crise de la représentativité, la mise en œuvre de l’outil référendaire sera la plupart du temps décidée par l’Exécutif, parfois par le Parlement (Royaume-Uni, Danemark et Irlande), voire par les citoyens eux-mêmes (Suisse et Italie). On distingue alors le veto, l’initiative populaire, le référendum abrogatif, l’acceptation, la consultation…Il porte sur des révisions constitutionnelles et la ratification des traités en France ainsi que sur des questions de société ailleurs (divorce en Italie, énergie nucléaire en Suède). Le référendum local, longtemps resté purement consultatif, est de ce fait, peu utilisé.

La loi Marcellin du 16 juillet 1971 – laquelle fut un échec – prévoyait un référendum décisionnel pour les fusions de communes, mais il faudra attendre la loi ATR du 6 février 1992 pour que la consultation d’initiative municipale se voit conférer une valeur juridique, bien que non décisionnelle (exception faite des accords de Nouméa en Nouvelle-Calédonie en 1998). La LOADT du 4 février 1995 apporta deux innovations : l’extension de la consultation au périmètre des intercommunalités et l’introduction de l’initiative populaire en donnant à un cinquième des électeurs le droit de demander au conseil municipal d’organiser une consultation sur une opération d’aménagement relevant de sa compétence.  Ce droit de pétition n’est ouvert qu’aux électeurs des communes et EPCI concernés (à la différence du droit de pétition au niveau national, pour lequel aucune condition personnelle n’est requise, si bien qu’un étranger, un mineur ou un détenu déchu de ses droits civiques sont recevables).

Le recours au référendum local sera considérablement élargi avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 : consultation des électeurs en cas de création d’une collectivité ; droit de pétition permettant à 1/5^e des électeurs d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence (art 72-1 de la Constitution) ; référendum décisionnel à l’initiative des assemblées délibérantes. Toutefois, les EPCI sont exclus de ce procédé référendaire (comme ils ne sont pas concernés par les règles sur le cumul des mandats).

Ainsi, la loi organique du 1^er août 2003 et la loi du 13 août 2004 (décret du 6 décembre 2005)  préciseront les conditions d’utilisation du référendum local : Le projet de texte est considéré adopté à la majorité des voix et si au moins la moitié des électeurs inscrits ont participé au vote. « C’est un texte d’affichage, un texte minimal aux conséquences minimales » ironisera Jean-Pierre Sueur. De plus, aucun référendum local, pris sur le fondement du dernier alinéa de l’article 72-1, de l’article 72-4 et du dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution, ne peut être organisé sur des consultations organisées dans son ressort, pendant la campagne prévue pour le renouvellement général des Députés et l’élection du Président de la République. (Lire la suite…)

Mutualisation des services et fonds de concours

Dans son arrêt du 9 juin 2009, commission C/République fédérale d’Allemagne, la Cour de justice des communautés européennes reconnaissait la possibilité d’une mutualisation des services entre personnes publiques est possible sans mise en concurrence, dans le cadre d’une coopération intercommunale et en dehors même de l’hypothèse de “in house”. La cour répondait ainsi notamment aux demandes de la France. La distinction à opérer entre « prestation de services » et « mise à disposition de services » fut également confirmée dans un communiqué de l’ADCF en date du 1er septembre 2011 selon lequel « La Commission européenne a donné son aval à la mutualisation des services au sein des intercommunalités françaises, mettant fin à une procédure qu’elle avait engagée en 2007 ».  

L’épineuse question de la mutualisation des services semblerait ainsi réglée sur le plan juridique, élément d’autant plus précieux que l’article 67 de la fameuse loi sur la réforme territoriale votée en décembre 2010 prévoit l’élaboration de schéma de mutualisation entre l’EPCI et les communes membres pour 2014 :

« Art.L. 5211-39-1.-Afin d’assurer une meilleure organisation des services, dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement. Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal de chaque commune dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, son avis est réputé favorable.  Le projet de schéma est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le schéma de mutualisation est adressé à chacun des conseils municipaux des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale.  Chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l’avancement du schéma de mutualisation fait l’objet d’une communication du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à son organe délibérant. »

Cette préconisation n’est pas nouvelle en soi et fait suite à de nombreux rapports. Ainsi, la proposition du rapport Mariton de la commission d’enquête parlementaire sur l’évolution de la fiscalité locale de juillet 2005 souhaitait « encourager l’unité des services entre EPCI et ville-centre ». Ecrit dans la même veine, le rapport de la Cour des comptes « l’intercommunalité en France » de novembre 2005 précisait que «  Pour favoriser des économies d’échelle et renforcer la cohérence de l’action publique locale, les EPCI devraient explorer avec les communes membres les possibilités de mutualisation des services, à leur niveau, ouvertes par l’article L 5211-4-1 II du code général des collectivités territoriales, modifié par la loi du 13 août 2004. Les collectivités concernées devraient engager sans attendre la révision des conventions de mise à disposition de personnel encore en vigueur. »

Si l’argument de l’efficience des politiques publiques emporte l’adhésion des édiles locaux, la question financière est souvent abordée.  

Ainsi le rapport de Philippe Dallier édité par l’observatoire de la décentralisation du Sénat en 2006 propose « d’introduire dans le calcul de la DGF des EPCI à fiscalité propre un nouveau critère appelé le coefficient d’intégration fonctionnelle mesurant le degré de mutualisation des services entre l’EPCI et ses communes membres. Cette proposition n’est que l’amorce d’une réforme plus drastique que souhaite votre rapporteur et qui est énoncée tout de suite après. Créer les conditions favorables à la mutualisation des services entre commune-centre et EPCI sur le modèle de Mulhouse. Il s’agit de faire progressivement entrer dans les mœurs intercommunales un mode de gestion plus économe des deniers publics. ». 

Il en va de même du rapport de Pierre Richard  »Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales » de décembre 2006, lequel prévoyait pour les EPCI de « rendre obligatoire à échéance de cinq ans la mise en oeuvre d’un plan de rationalisation des structures administratives communales et intercommunales permettant de dégager des économies d’échelle à compétences constantes. Le calcul de la dotation globale de fonctionnement des EPCI et de leurs communes membres tiendra compte de cette rationalisation. Rendre publics les gains en coût et en qualité de services résultant de cette réorganisation. »

Mutualiser les ressources permettrait d’infléchir les dépenses et de renforcer la péréquation financière en tenant compte des charges de centralité de la ville centre. Bien sûr, cela ne va pas sans générer des mécontentements, au demeurant prévisibles, au sein des autres communes membres, lesquelles pourraient se sentir lésées. Réunis à Strasbourg les 27 et 28 octobre 2010 pour leur 70e congrès national, les DGS se sont interrogés sur l’évolution du travail entre les DGS des villes et le “super DGS” de l’intercommunalité : le premier sera-t-il le vassal de l’autre ou vont-ils travailler collectivement ?

Sans doute faut-il aller regarder de plus près les premières mises en oeuvre concrètes de mutualisation, lesquelles ont concerné Brest, Strasbourg, Amiens et Mulhouse. Puis, les communautés de Brest, d’Alès et de Clermont-Ferrand se sont engagées les premières dans une approche plus globale de mutualisation sur l’ensemble du territoire communautaire.

A Quimper, leur convention d’administration commune définit un même système hiérarchique (1 DGS, 2 DGAS, un comité de direction unique), des méthodes de travail identiques (préparation budgétaire, commande publique, gestions des ressources humaines, préparation des instances décisionnelles, relations interservices), une équivalence totale des conditions d’emplois, y compris en terme de mobilité inter structures et une répartition conventionnelle des charges financières entre la ville et Quimper Communauté basée sur une règle unique : 20% à la charge de la communauté d’agglomération, 80% à la charge de Quimper, valable pour 5 ans dont l’application stricte est garantie par un commissaire aux comptes, expert-comptable extérieur à l’administration.

En gage, l’évaluation semestrielle précise des services et des coûts et la possibilité offerte d’un réajustement financier à n+1 aura permis de calmer d’éventuelles ardeurs bellicistes sur Clermont-Ferrand. L’autre hypothèse aurait pu consister à augmenter la DSC à l’image du FNPRIC en faveur de certaines communes à faible potentiel fiscal, mais cette voie n’est guère conseillée, dans la mesure où l’augmentation de la DSC impacterait  le CIF – coefficient d’intégration fiscale – et le montant de la DGF en conséquence. Mieux vaut dans les communautés urbaines – de projets et non de gestion - revoir les critères de la DSC sans pour autant en modifier la masse globale, et augmenter les fonds de concours en direction des communes qui s’estimeraient  légitimement lésées.

Réussir à mutualiser les moyens des collectivités

Afin de remédier à l’émiettement communal et face à l’échec des modes autoritaires de réduction du nombre de communes (loi Marcellin du 16 juillet 1971), des modalités plus ou moins intégrées de coopération intercommunale  (EPCI) ont été impulsées notamment dans les années 90. 

Ainsi, la loi du 6 février 1992 (ATR) puis celle du 12 juillet 1999 (Chevènement) facilitèrent les regroupements de communes au sein d’établissements publics. 

Il en ressort trois types de communautés à fiscalité propre : la communauté de communes, la communauté d’agglomération (+ 50 000 hab.) et les communautés urbaines (+500 000 hab) – Je n’évoquerais pas ici les nombreux SIVU, SIVOM des années 50.

Je me souviens que l’empilement des échelons communes-intercommunalités faisait l’objet d’âpres discussions lors des congrès de l’AMF ou de l’ADCF au cours des années 2005-2006.

La création de nouvelles instances ne s’étaient pas accompagnées d’une réduction d’effectifs et donc d’un allégement de charges au sein des collectivités locales. Les critiques étaient acerbes, le Sénateur Poncelet envisageait même très sérieusement une suppression des EPCI ! 

Puis le sujet est quelque peu tombé en désuétude. Les uns s’étant peut être un peu mieux accommodés des autres…

Sans compter que les exécutifs locaux se sont progressivement rendus compte que les transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales n’étaient pas convenablement compensées en dotation financière.

Le clivage EPCI/communes s’est donc progressivement réorienté sur les relations Etat/collectivités locales.

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Réforme territoriale : les enjeux pour les communautés urbaines

La réforme de  la fiscalité locale génère des combinaisons pour le moins paradoxale lorsqu’il  s’agit d’affecter autant de TIPP (consommation pétrole) aux CR qui ont pour mission de développer les TC,  ou encore la CVAE (croissance économique) aux CG qui ont pour mission d’attribuer le RSA.

Plus les recettes de ces collectivités diminueront, plus leur charges augmenteront (les effets ciseaux ne concernent pas que les départements), de là à limiter leurs champs d’actions et mettre au ban les politiques environnementales et sociales…

Dans la même veine, la loi sur la réforme territoriale prévoit la suppression de la compétence générale des CG et CR en 2015. Le législateur définira ultérieurement des compétences d’attribution (il existe un groupe de travail sur la question..) et des compétences seront laissées à l’initiative locale, laquelle sera être conditionnée de fait par leur marge de manœuvre financière. 

Cela impactera nécessairement les finances des CU, et mieux vaut-il suivre les préconisations du rapport Richard, lequel suggère d’intégrer dans  le DOB une présentation de la situation financière des collectivités des autres échelons territoriaux.

Les départements pourront à l’avenir co-financer les dépenses des CU si et seulement si la CU a la maîtrise d’ouvrage du projet dont l’intérêt est reconnu communautaire et non départemental. En somme, l’échelon supra aidera l’échelon infra et non l’inverse (principe de subsidiarité). La maîtrise d’ouvrage devra au moins participer à hauteur de 20% au financement du projet à compter du 1er janvier 2012.

Le problème se situe plutôt au niveau de reconfiguration des nombreux syndicats mixtes. Les CDCI se réactivent sans trop de difficultés et les Préfets auraient reçu pour consigne de ne pas trop brusquer le mouvement quelques mois avant les sénatoriales. Le big bang territorial pourra être évalué à l’aune du courage de nos édiles locaux. 

Quant aux pôles métropolitains, qui ne sont que des syndicats mixtes supplémentaires, il existe déjà sous le statut associatif de réseau de villes, au fonctionnement pour le moins opaque. Ces pôles excluent de facto les Régions et ne pourront donc devenir des autorités métropolitianes de mobilité durable pertinentes, soit l’intérêt qu’ils pouvaient éventuellement présenter. 

Les métropoles pourront être créées dans l’année qui suit la parution de la loi du16 décembre 2010. Les CU s’avèrent de fait peu intéressées de crainte de froisser les CC voisines. De plus, les compétences sociales des départements pouvaient déjà être transférées aux CU depuis la loi du 13 août 2004, et force est de constater qu’elles n’ont pas fait l’objet d’un lobbying intensif. Par contre, la compétence voirie du CG est susceptible de susciter des convoitises.

Ce transfert semble techniquement judicieux, notamment afin d’éviter de tourner en rond sur les  ronds-points litigieux, toutefois, lors des transferts de charges, il sera tenu compte des dépenses consacrées par le CG à n-1 ou sur une moyenne réalisée sur les années précédentes. Or les CG, confrontés à d’importants effets ciseaux du fait de la montée de la précarité sociale, n’investissent plus dans leur voirie. Les CU risquent donc de récupérer les infrastructures sans financement, à moins que le Préfet ne les départage…et de simples conventionnements à durée déterminée peuvent dans ce cas suffire.

Les  financements croisés seront  toujours possibles sur les politiques relatives au sport, au tourisme et à la culture ainsi que les projets prévus dans les CPER (contrat d’agglo ?), mais les autres politiques sectorielles ne pourront bénéficier de financements croisés si et seulement si les collectivités CG et CR élaborent un schéma de compétences et de mutualisation des services, lequel sera soumis pour avis aux CU. Ce schéma est prévu pour 2015 et non plus 2012, et il est vivement conseillé de l’élaborer avant 2014. Les CU gagneraient donc à se rapprocher des CG et CR afin d’essayer d’infléchir leurs échanges et anticiper le montage de leurs politiques sectorielles (schéma + contrat d’agglo).

Réforme territoriale : après la commission mixte paritaire

Plusieurs points d’achoppements persistent concernant le projet de loi de réforme territoriale. Le texte fut adopté en première lecture au Sénat le 4 février 2010, à l’Assemblée nationale le 8 juin 2010, modifié en seconde lecture au Sénat le 7 juillet 2010, à l’Assemblée nationale le 28 septembre 2010, puis présenté en commission mixte paritaire le 3 novembre, pour un énième passage devant le Sénat le 9 novembre 2010, sachant que l’Assemblée nationale aura le dernier mot. Il est donc fort probable que cela soit la version de l’UMP du 28 septembre 2010 qui prévale. De plus, si le Modem, le Nouveau Centre et l’Alliance centriste font de la résistance au Sénat, Michel Mercier soutient la position de Jean-François Copé et du gouvernement. Les forces centristes ne sont pas si unies qu’elles y paraissent.

 

• Le premier différend porte sur le mode de scrutin du conseiller territorial. Rappelons que la loi du 16 février 2010 prévoit la concomitance des élections cantonales et régionales en mars 2014. Si initialement, il était question d’un scrutin majoritaire uninominal à un tour couplé avec 20% de scrutin proportionnel, l’Assemblée nationale a établi le principe d’un scrutin majoritaire uninominal à deux tours. La fixation d’un seuil de 12,5% des inscrits répond au souhait d’une frange de l’UMP, laquelle a du en contrepartie accepter le maintien de triangulaire, afin de satisfaire à la requête des centristes, lesquels auraient souhaité le maintien d’un seuil à 10% des inscrits pour pouvoir se présenter au second tour. L’autre différend porte sur la limitation du cumul des mandats et la parité. 

• Le second différend porte sur l’intégration contrainte des communes dans une commune nouvelle, coup de force que n’accepte pas les sénateurs. Il semblerait que les sénateurs puissent l’emporter sur ce point, l’intégration pourrait être volontaire, à suivre…

L’Assemblée nationale prévoyait que la  création de la commune nouvelle puisse être réalisée - à la demande de tous les conseils municipaux ;  – à la demande des 2/3 au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre, représentant plus des 2/3 de la population totale de celles-ci ;  - à la demande de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre, en vue de la création d’une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres, la création est subordonnée à l’accord des conseils municipaux des communes concernées au 2/3 dans un délai de 3 mois ; – à l’initiative du représentant de l’État dans le département.

Lorsque l’initiative est préfectorale, la création est alors subordonnée à l’accord des 2/3 au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant plus des 2/3 de la population totale de celles-ci. À compter de la notification de l’arrêté de périmètre, chaque conseil municipal dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable. Et lorsque la demande ne fait pas l’objet de délibérations concordantes des conseils municipaux de toutes les communes concernées, mais est formée dans les conditions de majorité prévues à l’article L. 2113-2, les personnes inscrites sur les listes électorales municipales sont consultées sur l’opportunité de la création de la commune nouvelle. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités de ces consultations. Les dépenses sont à la charge de l’État. La création ne peut être décidée par arrêté du représentant de l’État dans le département où se situe la commune nouvelle que si le projet recueille l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au 1/4 des électeurs inscrits dans l’ensemble des communes concernées.

Toutefois, quand le projet de création concerne des communes n’appartenant pas à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une commune ne peut être contrainte à fusionner si la consultation fait apparaître que les 2/3 des suffrages exprimés représentant au moins la 1/2 des électeurs inscrits dans cette commune ont manifesté leur opposition au projet. Tout électeur participant à la consultation, toute commune concernée ainsi que le représentant de l’État dans le département ont le droit de contester la régularité des opérations devant le tribunal administratif. Les recours ont un effet suspensif.

• Le troisième différend porte sur la clarification des compétences et les financements croisés. L’Assemblée Nationale souhaite supprimer la clause de compétence générale des départements et des régions, ce que conteste le Sénat.  Intialement, le projet de loi visait à fixer des grands principes, un cadre général, permettant l’élaboration d’une future loi visant à clarifier la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Cette seconde loi devait mettre fin à l’enchevêtrement des responsabilités locales, auquel répond celui des financements. Les députés ont été un peu plus audacieux et plus précis. Il est probable que le projet de loi en cours d’élaboration ressemble à celui voté par les députés :

Les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif par défaut. Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d’une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence. Toutefois, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir qu’une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. Les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport sont partagées entre les communes, les départements et les régions. Une collectivité territoriale peut déléguer à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire, qu’il s’agisse d’une compétence exclusive ou d’une compétence partagée.

Afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l’organisation des services des départements et des régions, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région peuvent élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. Chaque métropole constituée sur le territoire de la région est consultée de plein droit à l’occasion de son élaboration, de son suivi et de sa révision. Le schéma porte au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l’équipement et à l’entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l’aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales. Il peut également concerner toute compétence exclusive ou partagée de la région et des départements. 

A compter du 1 janvier 2012, le département peut contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements. La région peut contribuer au financement des opérations d’envergure régionale des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que des groupements d’intérêt public. Toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation minimale au financement de ce projet  (20%). Par dérogation, les collectivités territoriales peuvent financer toute opération figurant dans les contrats de projet État-région et toute opération dont la maîtrise d’ouvrage relève de l’État ou de ses établissements publics.

À compter du 1^er janvier 2015, aucun projet ne peut bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordées par un département et une région. Cette disposition n’est pas applicable aux subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme, mais le devient à défaut d’adoption dans la région concernée du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services à compter du 1^er janvier 2015. Par dérogation, les collectivités territoriales peuvent financer toute opération figurant dans les contrats de projet État-région et toute opération dont la maîtrise d’ouvrage relève de l’État ou de ses établissements publics.

Concernant les métropoles, elles restent des établissements publics de coopération intercommunale de plus de 500 000 habitants ou sont d’anciennes communautés urbaines instituées par la loi du 31 décembre 1966 (hors IDF). Le Préfet de département notifie pour avis le projet de création à l’assemblée délibérante de chaque département et de chaque région dont font partie les communes intéressées. À compter de cette notification, les assemblées délibérantes disposent d’un délai de 4 mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. La création de la métropole peut être décidée par décret après accord des conseils municipaux des communes concernées dans les conditions de majorité.

La métropole exerce notamment de plein droit (parmi bien d’autres politiques – cf article sur les métropoles),  en lieu et place des communes membres, l’organisation des transports urbains, la création, l’aménagement et l’entretien de voirie, la signalisation, les parcs de stationnement, le plan de déplacements urbains. Elle exerce de plein droit à l’intérieur de son périmètre, en lieu et place du département, les transports scolaires, la gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires. Ce transfert est constaté par arrêté du représentant de l’État dans le département.

Le transfert à la métropole des compétences obligatoires du département entraîne le transfert à celle-ci du service ou de la partie de service du département chargé de leur mise en œuvre, après avis des comités techniques compétents, selon les modalités définies ci-après. Dans un délai de six mois à compter de la création de la métropole, une ou plusieurs conventions conclues entre le président du conseil général et le président du conseil de la métropole constatent la liste des services ou parties de service qui sont, pour l’exercice de leurs missions, mis à disposition de la métropole en vue de leur transfert après consultation des comités techniques compétents. À défaut de convention passée dans le délai précité, le représentant de l’État dans le département siège de la métropole propose, dans le délai d’un mois, un projet de convention au président du conseil général et au président du conseil de la métropole. Ils disposent d’un délai d’un mois pour signer le projet de convention qui leur a été transmis. À défaut de signature du projet proposé par le représentant de l’État, la convention est établie par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales.

Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre la région, le département et la métropole est accompagné du transfert concomitant à la métropole des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par la région ou le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. Les charges correspondant à l’exercice des compétences transférées font l’objet d’une évaluation préalable au transfert desdites compétences. Une commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées est composée paritairement de représentants de la métropole et de représentants de la collectivité qui transfère une partie de ses compétences à la métropole. Pour l’évaluation des charges correspondant aux compétences transférées par le département, la commission est composée de quatre représentants du conseil de la métropole et de quatre représentants du conseil général.  La commission est présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente. La commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées est consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées.

Les charges transférées doivent être équivalentes aux dépenses consacrées l’année précédant la création de la métropole par la région ou le département à l’exercice des compétences transférées. Ces charges peuvent être diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. Les périodes de référence et les modalités d’évaluation des dépenses engagées par la région ou le département et figurant dans les comptes administratifs avant le transfert de chaque compétence sont déterminées à la majorité des deux tiers des membres de la commission. À défaut d’accord des membres de la commission, le droit à compensation des charges d’investissement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes, hors fonds européens et hors fonds de concours, figurant dans les comptes administratifs du département ou de la région et constatées sur une période de dix ans précédant la date du transfert, à l’exception de celles relatives à la voirie pour lesquelles la période prise en compte pour la détermination du droit à compensation est fixée à cinq ans. Les dépenses prises en compte pour la détermination du droit à compensation sont actualisées en fonction de l’indice des prix de la formation brute de capital des administrations publiques, tel que constaté à la date du transfert.

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl09-060.html

Quel pouvoir de police sur les sapeurs-pompiers (SDIS) ?

Historiquement, la lutte contre l’incendie (8% des interventions), le secours spéléo à la personne, le traitement des accidents de la circulation et l’action contre les nouvelles formes de risques technologiques et  industriels, relèvent des établissements publics départementaux que sont les Services départementaux d’incendie et de secours (SDIS). Confrontés aux catastrophes naturelles ou industrielles, l’utilité des sapeurs pompiers territoriaux est reconnue. Depuis le 1 janvier 2006, la quasi-totalité du financement des moyens humains, matériels et immobiliers des SDIS ont été décentralisés (loi du 27 février 2002). 

Toutefois, n’est-il pas absurde que le régime de garde de ces agents territoriaux soit encore réglementé par l’Etat? Que seuls les Préfets et les Maires aient des pouvoirs de police, mais pas le principal financeur, à savoir les Présidents des Conseils généraux ? En effet, le financement des SDIS repose essentiellement sur les départements (50%) et les communes (42%), les autre financeurs étant l’Etat (1%) et les conventions particulières avec des bénéficiaires (3%). Les Présidents des Conseils généraux souhaiteraient que l’on ne les considère pas comme de simples tiroirs-caisses, troués de surcroît, surenchériront des parlementaires. La faute à un défaut de gouvernance ? Quelle piste pour l’avenir ?

Une gouvernance complexe. Le rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’administration de mars 2008 évoquera une « complexité administrative et financière». Le rôle des associations de sécurité civile n’est de surcroît pas négligeable, ainsi la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a prévu une procédure d’agrément et a encadré les modalités d’actions des bénévoles. Tandis que l’Etat réglemente, les Préfets et les Maires décident (opérationnel), les collectivités – notamment les Présidents de Conseil généraux – financent (gestion et financement).

<La réalité est un peu plus nuancée :  les Préfets de zone distribuent un fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) entre les zones de défense, même si les sommes considérées sont très modestes (de 60 millions à 20 millions aujourd’hui). Les directeurs des SDIS sont co-désignés par l’Etat et le Président du Conseil Général, mais leurs carrières dépendent pour beaucoup des relations qu’ils entretiennent avec le Préfet. Dans l’interstice, incrimineront certains parlementaires, les sapeurs pompiers seraient tentés de tirer part de la multiplicité des décideurs et s’appuieraient sur leur popularité auprès de la population pour pousser à la dépense. La dette des SDIS s’élèverait à 760 millions d’euros en 2007 selon le cabinet Lamotte.

Objets de préoccupations pour l’Etat et certains parlementaires, les dépenses des SDIS ne cessent d’augmenter. Depuis 2001, date d’achèvement de leur départementalisation (loi du 3 mai 1996 et loi du 27 février 2002), leurs dépenses ont augmenté de 45,8% – leurs interventions de 8,4%. Certains imputent cette hausse à un enchevêtrement des compétences entre l’Etat, les sapeurs pompiers, les élus locaux ; d’autres à une désertification médicale entraînant un report d’interventions sur les SDIS ; d’autres, enfin, relativisent.

En citant une étude menée auprès de 12 pays européens, la Ministre de l’Intérieur conclura le 9 juin 2009 que nous nous situons aujourd’hui plutôt au bas de l’échelle des coûts. Par ailleurs, d’autres pistes de financement sont à l’étude (assurance maladie, société d’autoroute davantage mise à contribution, assurés contre l’incendie…cf Portugal où les assurances financent 25% des services de protection civile et de secours, ce qui reviendrait à moduler la TSCA). 

Toutefois, le paradoxe demeure : le département, bien que principal contributeur des SDIS,  n’a cependant pas de compétence en matière de police. La mission d’évaluation et de contrôle (MEC) portant sur le financement des SDIS (rapport présenté par MM Georges Ginesta, Bernard Derosier et Thierry Mariani, juillet 2009) suggère, dans sa proposition n°10 de “confier aux Présidents des Conseils généraux une responsabilité pleine et entière sur leur SDIS, tant pour la gestion qu’en matière opérationnelle”.

Maires et Préfets, des acteurs irreponsables ? Les rapporteurs de la MEC estiment que les pouvoirs de police administrative dévolus au Préfet et au Maire en matière de sécurité civile sont devenus en grande partie virtuels. Depuis la départementalisation, les Maires ne sont en général plus prévenus en cas de sinistres. Toutefois, en bémol, l’Inspection générale des finances et l’Inspection générale de l’administration dans leur rapport de mars 2008 ont conclu à l’utilité du maintien d’un certain niveau de contributions communales, avec au besoin une évolution au delà de l’inflation. Qu’en sera-t-il à l’avenir ?

Les parlementaires de la MEC dénoncent le manque de discernement de l’Etat. Confronté à une judiciarisation croissante de nos sociétés, le Préfet serait  tenté d’alourdir le SDACR pour ne pas être tenu responsable d’un risque qui ne serait pas couvert. Si les directeurs, placés sous l’autorité des Préfets, sont amenés à élaborer des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (SDACR) financés par les conseils généraux, la Cour des comptes, dans son rapport 2005, releva en effet que le calcul des effectifs des sapeurs pompiers était rarement motivé ou justifié.

Imaginons alors que la tutelle des SDIS soit entièrement confiée au Conseil Général, ne serait-il toutefois pas vain d’espérer que l’Etat cessera de réglementer ou de coordonner une mission pour le moins régalienne ? L’article 1 de la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile ne dispose-t-elle pas que « l’Etat est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et en coordonne les moyens». Le Préfet restera chargé d’élaborer et mettre en œuvre les plans de préventions des risques et principal coordinateur en cas de gestion de crise.

Cette orientation est celle défendue par la Ministre de l’Intérieur, laquelle déclara le 9 juin 2009 s’opposer à toute évolution éventuelle des responsabilités des conseils généraux en ce domaine, au motif que « l’Etat a le devoir d’assurer le principe d’égalité des citoyens devant le service public ». La mise en chantier d’un code de la sécurité intérieure participe de la même réflexion. Il en va de même de la proposition de loi déposée le 18 décembre 2008 de François Mancel, laquelle tend à rétablir les compétences de l’Etat en matière de sécurité d’incendie et de secours…Ce débat est donc loin d’être terminé…

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En France, la sécurité civile représente un budget de 5,5 milliards d’euros. L’Etat supporte les dépenses à hauteur de 415 millions d’euros au titre du Ministère de l’Intérieur et 550,5 millions d’euros dans les crédits des autres Ministères, soit un peu moins d’1 milliard d’euros. En 2007, les SDIS auraient coûté 4,2 milliards d’euros. A qui il faut ajouter les sapeurs pompiers de Paris (> 300 millions) et les sapeurs marins de Marseille (<100 millions).  

Sources : 

Loi relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, 3 mai 1996. 

Loi relative à la démocratie de proximité, 27 février 2002. 

Loi de modernisation de la sécurité civile, 13 août 2004. 

Rapport de la Cour des comptes, 1er février 2005. 

Rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’administration, mars 2008. 

Proposition de loi déposée par Jean-François Mancel, 18 décembre 2008.  Rapport de la MEC présenté par MM Georges Ginesta, Bernard Derosier et Thierry Mariani, juillet 2009. 

Réforme territoriale : les compétences des métropoles

La métropole exercera de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes :

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Réforme 2014 : conseil des ministres

Après de multiples remaniements, le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales, qui sera présenté au conseil des Ministres du 21 octobre prochain, commence à prendre forme. Le projet de loi vise quatre objectifs principaux : réorganiser les collectivités autour de deux pôles départements-région et communes-intercommunalité, achever la couverture intercommunale, créer des métropoles, clarifier les compétences et encadrer la pratique des co-financements. Ce projet fait suite à la réforme de l’Etat territorial engagée en 2007 dans le cadre de la RGPP. Plusieurs autres textes seront déposés simultanément portant sur les modes de scrutin, relatifs à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, à la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux (mars 2014) ainsi qu’à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (fléchage type PML avec limitation de l’exécutif 2014).

L’exposé des motifs du présent projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales ne surprend guère : après un bref rappel à l’esprit décentralisateur de De Gaulle et de Defferre, se pose le problème d’un paysage institutionnel fragmenté. Selon l’exposé des motifs, « au morcellement des structures s’ajoute l’enchevêtrement des compétences (…). Les excès de la pratique des financements croisés, qui en est largement le corollaire, ajoutent encore un peu plus à la complexité. » Or l’on sait très bien que les financements croisés ne posent pas problème et ne représentent qu’une part infime du budget des collectivités (2,5%).

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