J.Edgar Hoover

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L’histoire de notre temps

Il est toujours hasardeux de réduire les propos historiques, d’autant que les causes événementielles sont souvent multiples, aussi inviterai-je le lecteur à lire les ouvrages de René Rémond consacrés à l’histoire de notre temps. Etonnamment et à plusieurs reprises, l’auteur semble prendre parti pour le modèle anglo-saxon qu’il nous ferait presque apprécier : Le réformisme serait plus souhaitable que les révolutions, définies comme plurielles. Il évoquera les phases de transitions monarchiques, libérales, démocratiques puis socialistes, chacune d’entre elles étant prises en étau par les mouvements qui les précédent et succèdent.

Son propos s’ouvre sur une leçon de géopolitique : le passage d’un monde fragmenté et cloisonné à un monde qui présente une unité relative est une des lignes de l’évolution de l’histoire. Sous l’ancien régime, la mer met en relation beaucoup plus que la terre ;  l’homme est alors plus loin de l’homme qu’aujourd’hui. Le continent oppose souvent un obstacle à peu près insurmontable alors que les mers mettent en communication les rivages opposés. Il y a les sociétés maritimes, lesquelles ont pris une avance considérable, et les sociétés continentales presque exclusivement terriennes, où l’économie est tout agraire. Ainsi, à l’ouest, on trouve donc une bourgeoisie importante qui n’a pas son équivalent à l’est.

L’absence de bourgeoisie à l’est aura des conséquences sur l’économie et sur les gouvernements, le pouvoir suscite l’industrie, l’interventionnisme étatique est une des caractéristiques du despotisme éclairé, une version sécularisée de la monarchie absolue. Du fait d’une économie arriérée, de l’absence de capitaux, de pas ou peu de bourgeoisie, d’une instruction encore restreinte, les pratiques interventionnistes fondent déjà une tradition autoritaire qui se perpétuera jusqu’au XXe siècle. En France, l’Etat est obligé de se substituer à une bourgeoisie plus avide de considération que de profit. L’ordre se définit par le statut, aussi parle-t-on aussi bien d’ordre ou d’état. L’ancien régime part de la reconnaissance de la diversité et la consacre juridiquement. Sans administration, il n’y aurait pas eu de monarchie absolue, celle-ci se donne une forme moderne, la plus rationnelle et la plus efficace.

La révolution a commencé par une révolte des privilégiés, avant d’être la révolte du tiers contre la société privilégiée. La collusion qui s’affiche entre le pouvoir royal et les privilégiés rejettera la bourgeoisie dans l’opposition révolutionnaire. On en vient à se demander si la monarchie n’a pas péri d’un excès de faiblesse que d’autorité, celle de ne pas avoir pu imposer aux privilégiés le respect de l’intérêt général. S’opère alors progressivement un  revirement : une alliance entre la monarchie absolue, centralisatrice, et la bourgeoisie, dont le rôle économique s’accroît, contre les privilèges de la noblesse. Ainsi l’évolution politique et économique condamne-t-elle à terme les veilles distinction en ordres. Et le nationalisme serait un sentiment plutôt de gauche lié aux forces populaires et à l’œuvre de la révolution. Le libéralisme, en imposant la continuité du travail sans possibilité de pratiquer les commandements religieux – à la différence de l’ancien régime -, contribuera à la déchristianisation.

C’est alors seulement que commence ce que Valéry a appelé le temps du monde fini. Le total achèvement de la découverte du monde est un des éléments qui concourent à l’exaspération des rivalités entre les nations et à la naissance de l’impérialisme. L’affirmation que le bonheur est un droit de l’individu et une responsabilité de l’Etat étend à l’infini le domaine des attributions publiques. Le déficit budgétaire a assurément joué un rôle puisqu’il fut à l’origine de la convocation des Etats généraux. On a souvent imputé la crise à l’application du traité de libre-échange Eden signé en 1786 entre la France et l’Angleterre. La révolution ne fait que prolonger directement l’œuvre étatique et centralisatrice des souverains absolus.

Il n’est pas question de faire du budget l’instrument d’une redistribution des revenus ni de retirer aux uns pour donner à ceux qui ont moins. Tout au long du XIXe s, la masse globale des dépenses indispensables est allée sans cesse croissante puisque l’Etat reprend à son compte des attributions qui incombaient à l’initiative privée ou qu’il laissait à la charge des collectivités locales (réseau routier). L’instruction représente un poste comportant du budget, mais c’est surtout la paix armée qui accroît démesurément le budget de la défense nationale. En France, l’impôt sur le revenu se heurta à de très vives résistances, mais la nécessité de financer l’effort de guerre obligea le Parlement à l’adopter en 1917. Ce qui fait dire à l’auteur que « sans la première guerre mondiale, la France aurait peut être attendu 1936 ou 1945 pour adopter l’impôt sur le revenu ».

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Rémond R., Introduction à l’histoire de notre temps, tomes 1 et  2, Points Histoire, 1974.

La politique de modernisation

Bon nombre de collectivités s’inspirent des écoles du Renouveau du service public et de la New Public Management dans le cadre de leur politique de modernisation, pour autant, une étude de l’ACUF révéla que la culture de projet serait loin d’être appliquée par toutes les CU.

Le répertoire des modernisateurs propre au renouveau du service public reposait sur un bon nombre de valeurs rocardiennes : les projets de service, la gestion par objectifs, la gestion des ressources humaines, la déconcentration, la responsabilisation des agents, l’autogestion, l’apprentissage, les innovations locales, la participation des usagers,  les cercles de qualité,  la contractualisation, l’allégement de la tutelle, le contrôle a posteriori, le report annuel des crédits, l’évaluation des politiques publiques, …Ce fut bien avant que ne s’opèrent avec Juppé un recentrage des fonctions stratégiques et une nouvelle forme de gouvernance à distance dans les années 90.  Les tenants du New Public management introduisirent alors une séparation entre les tâches de conception et de mise en œuvre, une plus forte contractualisation et des mesures de la performance.

De nos jours, la Ville de Paris procède à une refonte de ses outils informatiques afin d’aider à la décision par une information fiable et en temps réel ; de construire un outil commun de partage des informations budgétaires et comptables ; d’améliorer l’exécution des marchés et les délais de règlement aux fournisseurs ; de faciliter l’accès aux équipements municipaux et les modalités de recouvrement des recettes ; de permettre une connaissance du coût de fonctionnement des équipements ; de mieux connaître la valeur du patrimoine ; de faciliter la gestion locale des mairies d’arrondissement ; d’améliorer la communication avec les autres partenaires comme la Préfecture de  Police et Direction Générale des Impôts…

Le Grand Lyon disposait d’un outil, pleiades, afin de suivre l’exécution des recettes et des dépenses ainsi que l’exécution des marchés, et pour partie seulement l’immobilisation du patrimoine, la gestion des subventions-conventions et l’évaluation des fournisseurs-achats. Le nouvel outil, Filigrane, lequel devrait être opérationnel au  1 janvier 2012,  intégrera en plus des fonctions citées, la préparation budgétaire, les régies et suivi de la trésorerie, la préparation des marchés ainsi qu’une gestion analytique. Des marges de progression ont été identifiées sur la conduite de projets portant classiquement sur la typologies des projets, la ratios, l’analyse de risque, la structuration des relations entre équipes fonctionnelles, la concertation sur projet, et fait nouveau, l’introduction d’indicateurs développement durable.

La culture de projet reposant sur des objectifs partagés n’est pourtant pas appliquée par toutes les communautés urbaines, loin s’en faut. Ainsi, les Communautés urbaines de Marseille et de Dunkerque semblent particulièrement peu impliquées, tandis que celles de Lille, de Bordeaux et de Lyon poussent en ce sens. Il est à noter que le Grand Lyon part de ses objectifs avant de définir les acteurs, le contexte, les délais, les moyens et les outils, alors que la CUB part des ses actions avant d’évoquer ses objectifs. A noter également que le Grand Lyon n’utilise pas la fonction « prévision des ressources humaines » à la différence de la CUS.

Ces outils structurants offrent un gain financier et temporel, ils participent surtout à la mise en place d’une culture partagée, toutefois, ils ne sont pas toujours utilisés, ils ne facilitent pas la priorisation ni l’affectation des ressources, ils ne permettent pas de prendre en compte l’échange de bonnes pratiques, et le cadre formalisé peut parfois créer des frustrations.

La déontologie dans la fonction publique

La déontologie, science du devoir, est fortement présente dans le statut des fonctionnaires. Présente dans l’ordonnance de 1302 de Philippe le Bel portant sur la réformation du royaume, elle serait plus que jamais d’actualité pour les fonctionnaires quittant le service public pour se livrer à une activité privée. Voilà ce qu’il est coutume d’entendre.

Pour autant, n’y aurait-il pas au contraire un regain d’attractivité de la fonction publique en ces temps de crises ? N’observerions-nous pas plutôt des demandes d’intégration des employés du secteur privé dans le secteur public, estimé plus protecteur ?  

La réflexion sur la déontologie fait large place aux obligations des fonctionnaires, elles-mêmes trouvant en grande partie leur origine dans les principes du service public, et notamment deux d’entre eux : le principe d’égalité et le principe de continuité.

Le principe d’égalité se traduit dans l’obligation de neutralité du fonctionnaire et les faits jugés contraires à l’honneur professionnel sont considérés comme non amnistiables. L’obligation de réserve et la loyauté du fonctionnaire en sont également la traduction. La difficulté semble résider dans l’articulation des obligations de neutralité et de loyauté.

En effet, la diffusion de méthodes de gestion du secteur privé rejaillit sur les agents en modifiant leur environnement administratif et plus largement social et en rendant plus difficiles leur tâche et le respect de ces deux principes. La new public management, en accordant une place plus grande à l’efficacité et à la productivité, soumet le fonctionnaire à une pression plus grande dans le traitement des dossiers.  

Or, lorsque les règles du jeu ne sont plus explicitées, le risque est grand à ce que les fonctionnaires fassent de l’excès de zèle, agissement trop souvent déploré, devançant d’un pas de trop l’intention non exprimée de l’élu. Et lorsque l’agent ne prend même plus la peine d’un simple « je prends note de votre demande ou je vais en référer à ma hiérarchie » au bénéfice d’une évidente « mauvaise foi, pour ne pas dire mensonge», à qui en imputer la responsabilité ?

Le second principe est celui de la continuité, spatiale et temporelle, laquelle impose une administration présente de façon équilibrée sur l’ensemble du territoire mais surtout une organisation qui permette des interventions rapides et une permanence dans l’action. Ce principe serait mis à mal si l’exécutif venait à opérer des changements brusques de méthodes managériales liées à des changements incessants de ses cadres dirigeants.

Afin de mieux assurer ces deux principes, l’égalité et la continuité, certains se disent qu’ils pourraient mettre en œuvre des primes de fonction et de résultat (PFR) récompensant les agents dont les fonctions seraient les plus exposées politiquement. Et si cela concerne dans l’immédiat les catégories A, certains estiment que cette prime pourrait être transposée aux B.

Difficile pour les syndicats de refuser une prime et la remise à plat des différences de traitement des régimes indemnitaire en paquet cadeau, mais de là à promouvoir une fonction publique ouverte, un spoil system à l’anglo-saxonne, le pas pourrait être vite franchi…

Ainsi, la loi de « modernisation » de la fonction publique (2007) pourrait bien avoir eu raison des valeurs de la loi sapin portant « prévention et transparence » (1993).

Devoir de réserve et liberté d’expression

Pourtant bien décidée à boycotter le pamphlet de Zoé Shépard « complètement dé-bor-dée », la suspectant de surfer sur des postulats néolibéraux en vogue (collectivités dispendieuses et fonctionnaires improductifs), en y voyant même, en pleine réforme territoriale, une tentative de déstabilisation du Président de l’ARF, le CNFPT me contraint à l’acte puisqu’il choisit de mettre ce pamphlet anti-CNFPT à l’ordre du jour du concours d’administrateur territorial.

Son ouvrage est déjà un best-seller, alors, après tout, un  tirage de plus ou de moins, que cela peut-il bien faire ? 

Il se lit facilement, se révèle particulièrement drôle, et pousse la caricature tellement loin qu’il serait difficile de croire que ces faits sont tous réels et concernent tous la même collectivité ; même s’il est vrai que je n’écouterai jamais plus Alain Rousset de la même façon.

A-t-il été décrébilisé ? sans doute. Est-il innocent ? j’en doute : à survoler les publications d’offres d’emplois, n’importe quel collaborateur averti peut se rendre compte qu’il y a un problème managérial au Conseil Régional d’Aquitaine.

Alain Rousset, pouvait-il renforcer la sanction du Conseil de discipline prise le 1er juillet 2010 (2 ans d’exclusion de la FPT avec suspension de salaire – avis consultatif), cela aurait accrédité les écrits d’Aurélie Boullet. L’auteur écopera donc d’une exclusion de 10 mois de la FPT, dont 6 mois avec sursis. 

Dans les années 1950, Michel Debré donnait sa définition : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait », c’était la conception du fonctionnaire-sujet. La gauche a choisi en 1983 la conception du fonctionnaire-citoyen en lui reconnaissant, en raison même de sa vocation à servir l’intérêt général et de la responsabilité qui lui incombe à ce titre, la plénitude des droits du citoyen.

Si le statut vise à protéger les fonctionnaires, à  leur assurer un égal traitement ainsi qu’un devoir de neutralité et d’impartialité, l’obligation de réserve, qui contraint les agents publics à observer une retenue dans l’expression de leurs opinions notamment politiques sous peine de s’exposer à une sanction disciplinaire, ne figure pas explicitement dans les lois statutaires relatives à la fonction publique.

Il s’agit d’une création jurisprudentielle, reprise dans certains statuts particuliers, tels les statuts des magistrats, des militaires, des policiers…ou de leur position dans la hiérarchie (ambassadeurs, préfets…). ».  Et encore, pour aucun de ces fonctionnaires, l’obligation de réserve n’est inscrite nommément dans leurs statuts (hormis pour les membres du Conseil d’Etat dont le statut invite chaque membre à « la réserve que lui imposent ses fonctions »)

En effet, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi le Pors, ne fait pas mention du « devoir de réserve » ou « obligation de réserve ». Les législateurs ont préféré laisser  au juge administratif le soin de réguler les situations au cas par cas.

Dans une tribune publiée dans le Monde du 31 janvier 2008, Anicet Le Pors rappela que le « devoir de réserve » des fonctionnaires ne devait être confondu avec  » le secret professionnel » ou  » la discrétion professionnelle », lesquels concernent « les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions » (art 26 de la loi). 

L’ancien Ministre rappelle que « La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires » (article 6 de la loi), conformément à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi » (article 10 de la déclaration).

C’est donc à l’autorité hiérarchique dont dépend l’agent qu’il revient d’apprécier si un manquement à l’obligation de réserve a été commis et, le cas échéant, d’engager une procédure disciplinaire. 

Ne porte pas atteinte à l’obligation de réserve, le fait pour un fonctionnaire de police de n’avoir pu empêcher des gestes et des cris hostiles au gouvernement, lors d’une manifestation autorisée. Il faut à ce propos noter que lorsque les media rapportent des cas de fonctionnaires sanctionnés pour manquement à « l’obligation de réserve », en réalité les sanctions sont maquillées en mutations ou déplacements, car aucune sanction officielle ne pourrait être prise pour un manquement à une règle qui n’existe pas dans la loi.

De fait, la question est toujours celle-ci : quelles limites l’administration (État, collectivités territoriales) peut-elle assigner à la liberté d’expression de ses agents garantie par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ? La réponse n’est jamais claire. Mais, justement pour tenter d’y faire la lumière, il conviendrait d’expliciter la finalité du devoir de réserve.

Une explication parfois donnée est qu’il s’agit d’assurer la neutralité de l’administration. Un fonctionnaire doit traiter ses dossiers sans privilégier ni brimer aucun citoyen à raison de ses appartenances, convictions, origines, diplômes, métiers, etc. Pour ce faire, il doit faire abstraction (réserver) ses propres convictions.

Et – c’est là qu’on rencontre la question de la liberté d’expression – il ne doit pas, par ses déclarations, donner à penser qu’il traiterait ses dossiers selon ses convictions. Il est souhaitable, afin de conserver à l’action publique cohérence et lisibilité, que les fonctionnaires s’astreignent à un exercice mesuré de cette faculté d’expression lorsqu’elle peut remettre en cause des décisions légitimement prises par l’autorité.

Le devoir de réserve interdit par exemple de tenir, publiquement, des propos outranciers visant les supérieurs hiérarchiques ou plus largement dévalorisant l’administration. 

Mais il est tentant aussi pour celle-ci de protéger la part d’arbitraire ou d’influence qui a pu inspirer ces décisions : elle instrumentalise alors le devoir de réserve de façon à restreindre ce qui la gêne, commettant donc un abus d’autorité.

Le respect de cette obligation s’apprécie au regard de la nature des fonctions et des circonstances, ainsi que du contexte dans lequel l’agent s’est exprimé, notamment de la publicité des propos.

Lorsque ces propos n’ont pas été tenus publiquement, mais à l’occasion d’un recours devant le juge administratif, l’agent ne peut faire l’objet d’une sanction disciplinaire pour manquement à cette obligation. De même, ne manque pas à son obligation de réserve l’agent qui exprime des « critiques d’ordre général » publiées en dehors de son service, sous un pseudonyme sur le site d’une association. 

Mais les agents publics qui participent à des blogs dans le cadre de leur vie privée doivent s’abstenir de tout propos susceptible de mettre en cause de manière directe le fonctionnement de leur administration ou de l’administration en général.

Les responsables syndicaux sont soumis aux mêmes obligations que tout agent public, y compris à l’obligation de réserve. Toutefois, elle s’impose à eux de manière plus souple et ils disposent ainsi d’une plus grande liberté d’expression dans l’exercice de leur mandat ou de leurs fonctions.

Par exemple, la déclaration d’un sapeur-pompier, responsable syndical, à un journaliste, exposant des revendications professionnelles ne constitue pas un manquement, en dépit de la vivacité de son ton. En revanche, même en période de conflit social, des propos injurieux diffusés par un responsable syndical sur le site du syndicat, à l’encontre d’un directeur régional de La Poste, ont été jugés comme excédant la mesure admissible (ces propos étaient notamment : « pauvre vieux », « givré », « plus barge que ça, tu meurs », « dingue doublé d’un sadique »).

Enfin, on notera que l’assouplissement de l’obligation de réserve à l’égard des représentants syndicaux ne concerne pas les simples membres d’une organisation syndicale. Ainsi, le fait pour un fonctionnaire de signer une pétition syndicale contre les heures d’ouverture d’un bureau au public constitue un manquement au devoir de réserve, justifiant une baisse de sa notation.

On voit là qu’il est en effet difficile que des textes régissent cet équilibre, qui est d’abord affaire d’éthique professionnelle et politique ; mais en confier le contrôle à la jurisprudence comme ce que le législateur a fait en 1983 laisse une large plage d’incertitude.

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Shepard Z., Absolument dé-bor-dée ou le paradoxe du fonctionnaire, Albin Michel, 2010.

Blog d’Anicet Le Pors

RGPP : la mesure de la performance ?

Dans un précédent article du journal « le monde » du 4 janvier 2008 [1], il était fait état de la mise en place de critères d’évaluation trimestrielle des membres du gouvernement, conformément aux engagements pris par le Président de la République le 29 mai 2007, et ce quelques semaines avant un éventuel remaniement. « Cette première convocation pourrait-elle prendre des allures d’entretien préalable à un licenciement ? » questionnera le journaliste du Monde, avant de préciser: « Matignon se défend de vouloir en faire une machine à sanction, mais un moyen de mieux coordonner le travail intergouvernemental et d’installer une culture du résultat.».

Ces indicateurs portent à la fois sur la qualité, la durée et les coûts des décisions et actions publiques. Ils sont utilisés pour mesurer la performance des ressources, des processus et des services. L’exercice d’évaluation sera intégré à la revue générale des politiques publiques (RGPP), qui vise à réformer tous les domaines d’intervention de l’Etat, sans en exclure son sommet, preuve de son exemplarité.

Si l’évaluation des politiques publiques n’est pas une nouveauté et ne se cantonne pas à la France, les enjeux liés aux indicateurs de performance ont pris une tournure plus médiatique sous ce quinquennat. La récente emprise que présentent ces nouvelles techniques de mesures, inspirées du secteur privé et appliquées à la sphère non marchande, suscite nombre d’interrogations.

Le champ économique, après avoir englobé le champ culturel [2], aurait-il vocation à se substituer au champ politique ? Serions-nous entrés dans l’ère de l’hypertechnicisation animée par des individus consommateurs-rois, des pronostiqueurs en tout genre, dont le modèle, celui de l’INSEE pour ne pas le citer, serait lui-même en crise ? Peut-on seulement et faut-il tout quantifier ? L’évaluation peut-être à double tranchant lorsque l’interrogation sur un management efficace et performant ne se comprend pas sans une interrogation portant sur l’utilité sociale [3]. En somme des indicateurs de performance, d’accord, mais pourquoi faire ?

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Les trous noirs du livre blanc de Silicani

Tout le monde en parle, enfin presque, il suffit de lire la Gazette des communes, se rendre sur le site des CIG ou bien de parcourir les bibliographies des futurs énarques, « Le livre blanc sur l’avenir de la fonction publique » de Jean-Ludovic Silicani est devenu la « nouvelle bible » des fonctionnaires.

Selon le rapporteur, rien de semblable n’aurait été fait auparavant…enfin…presque, car cela consisterait à tirer un trait un peu trop rapide sur « la politique du renouveau du service public », inspirée du rapport de Patrick Viveret de 1989 sur l’évaluation des politiques et des actions publiques placée sous l’égide de Michel Rocard.

En somme, la fonction publique serait-elle née en 1990 ? Non, bien sûr que non, l’entreprise confuse que mena Anicet Le Pors (PC) est prise en compte, en long et en large, mais tout de même, de sérieuses impasses historiques, des sortes de « trous noirs » traversent ce rapport rédigé par ce conseiller d’Etat.

Des communistes aux libéraux, point de salut ?

L’auteur ne manquera pas de rappeler le poids que présente la fonction publique, près de 13,1% du PIB, c’est beaucoup, n’est-ce pas ? d’autant qu’il comparera la masse salariale des fonctionnaires français au regard de celle des fonctionnaires américains, japonais, italiens, canadiens…sans faire apparaître la situation des pays scandinaves. Il faudra attendre de lire bien plus loin dans une note de bas de page en police réduite que la Suède consacre près de 30% de son PIB à la production de biens et de services publics. Pourtant, même François Fillon (social-libéral) dans son ouvrage « La France peut supporter la vérité », aura tendance à vouloir échanger notre modèle « étatiste-conservateur » pour un modèle « social-démocrate ».

De plus, si le Conseiller d’Etat ne manquera pas de rappeler qu’au cours des 20 dernières années, l’emploi dans les trois fonctions publiques a augmenté de 24%, il ne dira pas en même temps que le ratio emploi public/emploi total est quant à lui resté quasiment stable (19% en 1984 / 21% en 2005 de l’emploi total). Ainsi, l’analyse est-elle tronquée.

En  prospective, l’auteur renvoie à une meilleure spécialisation des niveaux de collectivités territoriales, à la concentration de l’Etat sur un rôle régulateur, et au développement de l’externalisation de certaines tâches non essentielles…Cela ne casse donc pas trois pattes à un canard.

Le reste des propositions porte surtout sur la structuration en filières et cadres d’emploi, en favorisant l’utilisation d’un référentiel  »métiers » homogène, sans pour autant prétendre à une fonction publique ouverte à l’anglaise. La notre pourrait être mixte.

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Une démocratie sociale territoriale en friction

Bien que les élections professionnelles ne mobilisent plus les foules, leur décryptage fait actuellement l’objet de fortes revendications au sein des collectivités territoriales. Depuis les scrutins des 6 novembre et 11 décembre derniers, le gouvernement a tergiversé sur la répartition des sièges des organisations syndicales au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).

Sur les vingt sièges, 6 sont dits préciputaires, les 14 autres sont répartis proportionnellement au nombre de voix obtenues lors des élections aux commissions administratives paritaires (CAP). Les organisations jugées représentatives obtiennent de droit un siège préciputaire, ce qui autorise l’accès à six syndicats. Or le gouvernement propose d’écarter l’ancienne CGC (1,2% des voix) au profit du nouvel entrant l’UNSA (5% des voix).

Chacun se demande alors quels sont les critères de sélection car, jusqu’à présent, les critères de représentativité dits « irréfragables » fixés par l’arrêté du 31 mars 1966 et repris par l’amendement « Perben » de 1996 applicable à la fonction publique, prenaient en compte certes les effectifs et l’importance des cotisations, mais surtout l’expérience et l’ancienneté ainsi que l’indépendance et l’attitude de l’organisation durant l’occupation.

S’il est clair que le facteur d’ancienneté joue contre les jeunes syndicats, pour autant, exclure un ancien syndicat n’est pas très heureux pour la pluralité de notre démocratie sociale. Alors, pourquoi ne pas avoir tout simplement fait en sorte que le nombre de siège préciputaire soit  porté à 9, ce qui aurait permis d’inclure l’UNSA (5%), la CGC (1,2%) ainsi que SUD (3,1%) et FSU (3%) ? Les syndicats SUD et la FSU siègent au sein du CSFP hospitalière et d’Etat et peuvent être bien implantés géographiquement.

Cela aurait mécaniquement abaissé le nombre de sièges attribués proportionnellement au nombre de voix obtenus à 11 (au lieu de 14). Le poids  de la CGT (8 sièges sur 14), entre autres, aurait, mécaniquement baissé au sein du CSFPT. Et si le pourcentage de voix compte désormais plus que l’expérience depuis les accords de Bercy du 2 juin 2008, il est très délicat d’exiger d’un syndicat d’encadrement de peser numériquement plus de 5%, sauf à croire en un revirement soudain des catégories C en faveur de leur hiérarchie bien aimée.

Pour finir, il me semble toujours préférable de respecter l’ensemble des parties prenantes, d’autant qu’un syndicat s’arrangera toujours pour faire entendre sa voix, que cela soit dans la rue, ou plus probablement en l’espèce, devant le Conseil d’Etat, retardant d’autant le bon fonctionnement du CSFPT. Un précédent existe avec Solidaires, lequel réussit à obtenir un siège au sein du CSFP d’Etat, après un long recours.

Du bon usage du fonctionnaire

Se profilait à l’horizon l’assemblée générale du réseau national de collaborateurs que je co-animais. Nous avions prévu de travailler en étroite relation avec le Cercle des Maires, dont la prochaine réunion porterait sur la gestion des ressources humaines. Il nous fallait donc préparer ce chantier en déblayant les grandes lignes.

Julien ouvrit la discussion sur la liste des collaborateurs «  Prenez le contre exemple d’une collectivité qui se lance dans un processus de dématérialisation avant même de s’assurer de la capacité de charge de son réseau, de la performance de ses outils informatiques ni même des compétences humaines de la direction des moyens généraux. L’intention pourrait paraître de prime abord exemplaire, mais la réflexion n’étant pas systémique, la collectivité court le risque d’une paralysie réelle de son fonctionnement. »

Olivier me fit remarquer en lisant par-dessus mon épaule  que la fonction publique subissait de plus en plus mauvaise presse, en passant non seulement pour budgétivore mais aussi pour une espèce particulièrement vorace de termites, grands destructeurs de forêts et d’espaces verts ! Aux fausses bonnes solutions de la radicalité, trouvons plutôt le délicat compromis entre l’application de la règle et les techniques de management. Depuis que Michel Crozier écrivit que « l’on ne change pas une société par décret », il sera attendu des légistes de s’adapter peu à peu au management.

Pour pallier aux éventuelles défaillances internes, l’impatience des élus les amenait encore récemment à choisir l’option de facilité, à privilégier la solution à court terme en ayant recours au secteur privé. Mais confrontées à la récession économique, surenchérie par un retrait de l’Etat, les recettes des collectivités sont désormais en berne et les managers font la moue. Paradoxalement, la crise économique devrait contraindre les élus, soucieux de respecter leur engagement de ma mandature, à rechercher des solutions en interne, en les rendant plus attentifs à  la fois à leur gestion du personnel et aux règles du droit administratif (entre autres…). Et lorsque le mot d’ordre revient à la réduction des charges de fonctionnement dont la masse salariale représente près de 50%, les élus misent sur les départs à la retraite (non remplacement d’un agent sur trois) pour opérer des redéploiements dans les services. 

Or anticiper les départs n’est pas suffisant s’il n’y a pas d’articulation avec le projet politique. Certes, les centres interdépartementaux de gestion et le CNFPT accompagnent partiellement les collectivités territoriales qui le souhaitent sur le plan administratif, mais ces redéploiements devraient s’appuyer sur une vision prospective à moyen et long terme, avec à la clef, un plan de formation adapté. Dans une situation économiquement et socialement tendue, le laisser-faire serait sans doute la pire des options, il laisserait la porte ouverte à l’arbitraire. Lors d’une mise à disposition auprès de la mission de la médiation, j’avais eu l’occasion de consulter l’ensemble des dossiers litigieux internes à la Ville, dont ceux du personnel, respectant un devoir de secret professionnel en contrepartie. De cet arbitraire peuvent découler des situations abusives (harcèlement, abus de pouvoir) et leurs corollaires, la déresponsabilisation (infantilisme) et le désengagement des agents (absentéisme). C’est alors que la mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences revêt un aspect très important pour la conduite de projets. 

Je révisai mon emploi du temps puis réglai mon réveil sur 6h du matin afin de pouvoir me rendre à un petit déjeuner de l’emploi territorial organisé le Centre interdépartemental de gestion de la petite couronne situé à Pantin. Signe positif, étaient présents de très nombreux élus aux ressources humaines accompagnés de leur directeur. Le sujet manifestement intéressait, un juge spécialisé en droit administratif se tenait à la tribune, ceux sont souvent les plus intéressants, surtout lorsqu’ils sont Conseillers d’Etat. Le débat porte sur l’Europe. Dans les trois années à venir, 80% du droit applicable à la gestion du personnel dans les collectivités territoriales sera d’origine communautaire. C’est ainsi que de part la création d’une citoyenneté européenne, impliquant la libre circulation des travailleurs et la non discrimination en fonction de la nationalité, la place du concours sera progressivement remis en cause (1) comme mode exclusif de recrutement, selon le modèle américain d’une fonction publique ouverte (2). La possibilité pour des organes communautaires d’édicter des règles de droit d’application directe (immédiate et aux effets rétroactifs sur les recrutements réalisés) conduit à une intégration juridique très poussée et pas toujours maîtrisée par l’administration. Il incombe aux DRH d’assurer une veille de la jurisprudence communautaire. 

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(1) Arrêt CJCE du 9 septembre 2003 Burbaud contre France, C-285/01. 

(2) L’ouverture facilite les passages entre les secteurs privé et public ainsi qu’une politisation de la fonction publique. En France, le PACTE créé en 2006 est un dispositif relativement proche de l’apprentissage, certains recrutement sans concours sont déjà ouverts sur des fonctions d’exécution depuis le 2 février 2007. L’avant de projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique déposé en première lecture devant le Sénat le 29 avril 2008 préconise le recours à l’intérim et le livre Blanc sur l’avenir de la fonction publique de Jean Ludovic Silicani propose d’introduire des contrats de droit privé.

Soi-même comme un autre

A mes détracteurs, je souhaiterais leur dire qu’ils oublient parfois un peu vite que les fonctionnaires ont la lourde charge de gérer les vivants, les agonisants, les morts et les survivants. Confrontés à la nécessité de devoir trier, sélectionner et repartir leurs émotions afin de ne pas se perdre sous le trop plein d’exigences, ils sont  sommés de prendre ou d’exécuter des décisions sur le champ, sans pouvoir toujours s’accorder le souffle nécessaire à la réflexion. Leur souffrance est d’autant plus lancinante qu’ils portent souvent en eux une exigence professionnelle implacable d’infaillibilité et du souci du juste. Ainsi, avec l’agir vient irrémédiablement la tension du subir. C’est pourquoi, les temps de respiration ou d’introspection, interrogant la nécessaire articulation du cœur de métier avec le parcours de vie deviennent précieux, car rien n’est plus tragique qu’un individu à bout de souffle perdu dans le labyrinthe de la vie. Les institutions ne sont pas en reste et peuvent, hélas, parfois se vider de sens.

Je tiens à rendre hommage à l’un d’entre eux. Ses collègues le qualifiaient d’homme discret, si ce n’est secret, très méthodique, de belles lettres, soucieux de l’étiquette et du mot juste. A mon passif, je lui fais sans doute violence en le décrivant ainsi. Ma démarche pourrait sembler présomptueuse, toute tentative d’éclairage étant inévitablement parcellaire. Il semblait en quête d’un nouveau souffle, d’une horizontalité, d’une vitalité désespérée. Il avait tenté d’établir le dialogue directement avec ses agents en s’affranchissant des modèles corporatistes, tout en déjouant l’anamorphose des directions. Escamotant des étapes, suscitant l’incompréhension des pronétaires, la réaction des syndicats fut d’autant plus virulente que leurs moyens d’expression étaient alors très limités. Ce fut une courageuse tentative préfectorale de déstructuration, une louable tentative à oublier l’unique, la singularité de sa position et à relever l’incomparable, la distinction. Complice inconscient de son propre putsch manqué, le processus de totalisation universelle devait aboutir à le neutraliser.

Je me mis en quête de trouver une réponse à son départ dans ses romans. Dans le plus récent d’entre eux intitulé « La mort en carton »,  l’auteur inventa l’histoire d’une rencontre avec une SDF pour laquelle il s’était pris d’affection, avant qu’il ne la retrouve un jour morte sur le trottoir : « Je dois en quelque sorte faire mon deuil, donner consistance à la disparition de cette femme maigrichonne qui peu à peu prend une place sans équivalent identifiable dans ma vie. Jamais, en effet, ne viendra s’intercaler entre elle et moi le moindre enjeu.  A aucun titre nous n’aurons à nous poser la question fatale de l’avenir, celle qui déchire, qui biaise les relations, qui conduit à porter tant de masques, à chercher des mots qui rassurent, les attitudes appropriées, à fuir aussi, quelquefois…Une histoire à parcourir uniquement au passé. Sur laquelle il sera toujours aventureux de tenter de coller une étiquette ». Je refermais le livre en songeant qu’être amené à faire le deuil d’une inconnue, comme se sentir responsable de chacun, ne revient-il pas à ne plus rien avoir à perdre ? Absurdité de la situation d’un roi qui se meurt ? La mort ne produit que de la banalité et le détachement peut alors devenir absolu. Cependant, l’enjeu du compteur intarissable de ses propres manquements est en creux. Il porte sur la rémission, sachant que personne ne peut s’octroyer la rétribution du pardon, sauf à s’oublier ou à être lu…Chronique littéraire d’une mort annoncée pour mieux renaître.

Son livre me faisait penser au film « La chambre verte » de François Truffaut où un homme vit dans le souvenir de sa femme morte. Il a aménagé dans sa maison, une chambre vouée au culte de son épouse. Il construit sa vie autour de celles des morts, toujours plus faciles à gérer que celles des vivants, hormis dans ses relations avec un enfant sourd et muet. Lui fallait-il partir le premier de peur de perdre ou d’essuyer le refus des autres ?  Fuir la réalité de ce monde pour se protéger de la mort ? Résister à la mort ne reviendrait-il pas à résister à la vie ? Cet entre-deux pose inévitablement la question de l’engagement, des choix posés en conscience, du sens donné à ses actions et de leur portée effective. Si la liberté consiste à choisir entre deux esclavages : l’égoïsme et la conscience ; celui qui choisit la conscience est l’homme libre disait Victor Hugo. Cet homme a pris le risque des institutions, lesquelles permettent, seules, la vraie liberté. Or, la liberté comme le pardon ne se prend pas, elle est reçue d’un autre, c’est une affaire de transmission. A ne pas s’y tromper, au travers de leurs conversations imaginaires, les penseurs de la fragilité ont constamment à l’esprit le souci de l’institution.