L’élaboration budgétaire d’une collectivité en transition écologique : un voeu ?

La LOLF introduit la prise en compte de la performance dans la négociation, la préparation et l’exécution des lois de finances. Imaginons sa transposition à une collectivité territoriale en transition écologique…

La loi organique relative à la loi de finances (LOLF) du 1^er août 2001 a profondément modifié la structuration des crédits du budget de l’Etat. Leur répartition n’est plus fonction de leur nature (titre, chapitres et articles, services votés/mesures nouvelles) mais de leur rattachement à une politique publique (missions/programmes/actions).

Du fait de la dégradation de la situation des finances publiques, la négociation ne pote plus sur la seule répartition du surplus annuel, mais aussi sur le dégagement de crédits disponibles, le redéploiement de moyens suivant les priorités du gouvernement et la mise en œuvre d’économies structurelles. L’adoption d’un budget triennal apporte une meilleure visibilité.

Pour remédier au défaut de collégialité dans la définition des choix budgétaires, et pour faire partager la contrainte de soutenabilité des finances publiques, la procédure prévoit un cadrage global en début d’année qui associe l’ensemble des parties prenantes de l’administration (directions et services, organisations syndicales, conseil de développement/de quartier) lors d’une conférence annuelle des finances locales.

Le président/maire organise un séminaire de la majorité sur la stratégie budgétaire en janvier. A l’issue de cette étape, chaque vice-président/adjoint reçoit une lettre de cadrage des négociations. Le vice-président/adjoint chargé du budget rencontre ensuite ses collègues dans le cadre de réunions de réformes structurelles afin d’identifier les marges de manoeuvre, les sujets d’approfondissement et d’amélioration de la qualité du service.

Les conférences de budgétisation pluriannuelle se tiennent à partir de mai et permettent à la direction du budget et à l’ensemble des directions de dialoguer de leurs positions respectives sur les plafonds de dépenses sur trois ans, en intégrant les réformes déjà décidées entre élus.

Les arbitrages du président/maire, sous forme de lettres de plafonds pluriannuels, interviennent en juin-juillet, suivis en conseil par un débat d’orientation budgétaire à l’automne. Celui-ci est l’occasion pour l’exécutif de présenter un rapport sur les perspectives économiques, les orientations de sa politique économique, ainsi que la liste des missions, programmes et des indicateurs de performance envisagés pour le prochain budget.

Les sujets relatifs à la performance climatique (justification au premier euro, objectifs et indicateurs, analyse des coûts…) sont inscrits dans la négociation budgétaire. La performance climatique doit permettre, sous contrainte budgétaire, d’apprécier et d’améliorer l’efficacité de la dépense publique et celle de la gestion des responsables de programmes et d’évaluer la pertinence des actions financées.

Des conférences de performance climatique réunissent entre avril et mai la direction du budget et les autres directions, soit en aval de la discussion sur la fixation de l’enveloppe des crédits par mission et avant la phase de répartition. Il s’agit de fixer la liste et la valeur-cible des indicateurs, en tenant compte des observations du conseil et des services juridiques. Par ailleurs, la mise en place d’une compatibilité spécifique d’analyse des coûts écologiques doit permettre d’analyser les coûts complets (externalités négatives et positives).

Les documents budgétaires sont enrichis, tout au long de la procédure, d’éléments sur la performance climatique de l’action publique : Les projets annuels de performance écologique (PAP) regroupe les objectifs et indicateurs, eux-mêmes déclinés en trois catégories, selon trois points de vue (usager, citoyen, contribuable) : indicateurs de qualité de service, indicateurs d’efficacité climatique (social, économique et environnemental) et indicateurs d’efficience.

Les PAP, qui accompagnent les nouveaux bleus budgétaires par mission, retracent ainsi par programmes les objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat, dont l’atteinte sera mesurée dans les rapports annuels de performance climatique (RAP) annexée au compte administratif.

Le rapport Pébereau et la résorption de la dette publique

Confier la rédaction du rapport « Rompre avec la facilité de la dette publique pour  des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale » au PDG de la BNP, c’était déjà s’assurer qu’il ne serait pas lu  car considéré comme non crédible, partial et illégitime.

Qu’un rapport sur l’état de notre endettement soit confié à la Cour des comptes, à l’Inspection des finances, à des parlementaires, voire à la Caisse des dépôts et Consignations ou  Dexia, rien de plus normal, mais à un banquier, de surcroît celui des « riches », voici qui est pour le moins surprenant. Que Thierry Breton, alors Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, ne se soit pas rendu compte d’une telle hérésie, encore plus.

Dans ces conditions, il ne faut pas alors s’attendre qu’il soit lu et pris en considération par les tenants de la gauche. Et c’est bien regrettable, car ce rapport de qualité contient une mine d’informations précises et synthétiques.

Michel Pébereau, ancien élève de l’École polytechnique et de l’École nationale d’administration,  débuta à l’Inspection des Finances, puis fut conseiller technique auprès de Valéry Giscard d’Estaing, Ministre de l’économie et des finances, avant d’intégrer la Direction du Trésor. Il mena la privatisation du Crédit commercial de France (1986) qu’il a présida de 1982 à 1993, puis de la Banque nationale de Paris (1993) qu’il présida de 1993 à 2003.

Il est par ailleurs administrateur de Total, de Saint-Gobain, de Lafarge, d’EADS et membre du conseil de surveillance d’Axa et de la Banque Marocaine pour le Commerce et l’Industrie, que l’on retrouve souvent et bizarrement dans des colloques organisés en France sur les finances. Il préside le think tank « Institut des Entreprises » dont font partis Siemens France, Vinci, GDF Suez et bien d’autres. En juillet 2008, il devient administrateur des  »Laboratoires pharmaceutiques Pierre Fabre », partie prenante du Cancéropôle Grand Sud Ouest basé sur le territoire du Grand Toulouse. Michel Pébereau est également Président du Think Tank « Institut Aspen France » financé par l’Insead, HEC Paris et Euronews et bien d’autres, basé sur le territoire du Grand Lyon. 

Michel Pébereau est toujours Président du conseil d’administration de BNP Paribas, mais aussi Président du conseil de direction de l’IEP Paris. Les conflits d’intérêts et rentes de situation ont égrainé son parcours. Voici typiquement ce que les fonctionnaires épris de services publics et d’intérêt général redoutent lorsqu’on leur parle de mobilité.

Toutefois, je ne voudrais pas réduire ce rapport au parcours d’un seul homme d’autant que la réflexion fut menée au sein d’une commission dite pluraliste à laquelle participèrent, en tant que caution de la gauche, Philippe Herzog, Pascal Lamy et Didier Migaud notamment. Et mon objectif n’est pas de cibler un individu, dérive dans laquelle se délecte la société du spectacle, surfant sur le comportement de quelques individualités atomisées, au détriment des responsabilités collectives et apports d’idées constructives. 

Le 8 juillet 2005, Thierry Breton demanda à Michel Pébereau de créer une commission chargée de « mettre en évidence les conditions dans lesquelles la dette publique actuelle s’est constituée, de définir les orientations et les mesures nécessaires pour assurer le redressement de nos finances publiques et réduire leurs charges pour le futur  et de proposer toutes mesures de nature à dégager des marges de manœuvre nouvelles en appui des réformes que doit mettre en œuvre notre pays, y compris les mesures relatives à la gestion de la dette elle-même ».

La solution résiderait selon la commission dans une gestion plus rigoureuse des deniers publics, sans modifier la masse globale de prélèvements obligatoires (même en période de récession), ce qui n’exclut pas une modificaton de leur structure (en élargissant l’assiette des prélèvements et en imposant moins les élements les plus mobiles), tout en prenant exemple sur le Canada, la Suède et la Finlande. « Une annonce rapide de la réduction des dépenses publiques  aurait pour conséquence indirecte de soutenir la consommation et l’investissement privés » en rétabilissant la confiance dans l’avenir (principe d’équivalence ricardienne).

Regardons ce que propose ce rapport précisément…mais aussi sa part d’ombres. Car si la part des dépenses publiques dans le PIB est restée relativement stable (+2,5% du PIB), celles-ci ne peuvent alors expliquer le poids de la dette publique (21,1 à 66% du PIB entre 1978 et 2004). De plus, si le rapport précise que les personnes riches et mobiles sont plus imposées qu’ailleurs, il oublie de dire que la France est aussi le pays de l’Union européenne qui paie le mieux ses dirigeants, lesquels,  cooptés par leurs pairs pour certains, bénéficient de véritables rentes de situation. Il faudrait pouvoir évaluer l’impact de l’ISF convenablement (sans pénaliser l’investissement capitalistique mais le profit spéculatif)…Enfin, s’il souhaite intégrer les retraites des fonctionnaires au passif dans le calcul de la dette, il oublie de préciser que l’Etat détient également à son actif un patrimoine immobilier considérable et des actifs financiers.

La dette serait en fait plus due à des politiques de réduction d’impôt selon Alternatives économiques, et donc à une chute des recettes, ce que ne confirme pas vraiment le graphisme du Rapport Pébereau (schéma 1 et 2), à moins que ce phénomène ne se soit produit après 2006 (schéma 3 d’Alternatives économiques) ?

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Club finances – Projet de loi de finances 2011

Le gel des dotations en valeur, hors inflation (1,5%)  

Ambiance morose au Conseil Régional d’Ile-de-France : le projet de loi de finances 2011, dévoilé le 28 septembre 2010 au comité des finances locales, prévoit le gel en valeur des dotations entre 2011 et 2013 (50 Mds d’euros), confirmant les annonces faites lors de la seconde conférence des déficits du mois de mai. Il en serait de même pour le budget de l’Etat, hors dette. C’est un fait que les comptes sont consolidés au niveau européen et soumis aux critères de Maastricht et que les collectivités ne peuvent dépenser en faisant comme si elles étaient parfaitement autonomes. Sauf que les finances des collectivités, notamment des départements, sont confrontés à d’importants effets ciseaux (les dépenses sociales augmentant nécessairement en période de crise) et dépendent de plus en plus des dotations de l’Etat (le pouvoir de fixer les taux se réduit de 35 à 16% pour les départements et de 32% à 14% pour les régions).

Les élus se plaindront de ne pouvoir investir faute de lisibilité sur l’effectivité des compensations à venir. Un directeur de Sablé sur Sarthe (François Fillon) expliquera doctement que « les dotations ne varieront pas et qu’il suffit de reporter les mêmes recettes fiscales d’une année sur l’autre », avant de se faire ensabler par la DGCL. Celle-ci confirmera que toutes les questions techniques ne sont pas levées. Quant à la dette, premier poste de dépense de l’Etat, celle-ci pourrait être en grande partie résorbée par la suppression partielle des niches fiscales, un encadrement du secteur bancaire et une inflexion de la prolifération normative. Un haut fonctionnaire mettra en  garde les collectivités contre les PPP dans la mesure où le secteur privé emprunte à des taux supérieurs.

Toutefois, élément positif, le gel des dotations ne concernent pas le FCTVA (6,2 Mds d’euros) qui se retrouve du coup en dehors enveloppe normée. Cela répond à la demande initiale des collectivités désireuses de poursuivre une politique d’investissement (52 Mds d’euros), sauf que l’investissement sera moindre en 2011 qu’en 2010 (-400 M d’euros d’investissement, soit - 190 M d’euros sur le FCTVA) ; signifiant très clairement que l’Etat change les règles lorsque cela l’arrange. Gageons sur un peu de stabilité.   Les amendes (0,6 Mds d’euros) seront également exclues de l’enveloppe normée, sachant que la DGCL entreprend une refonte de son système de perception, lequel devrait gagner en efficience et rapporter plus à l’Etat qu’aux collectivités.  

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Rapport Pierre Richard : Solidarité et performance

Je me suis rendue compte que de nombreux ouvrages de finances publiques fondent leur analyse, pour ne pas dire plagient, le rapport « Solidarité et performance » de Pierre Richard, Président du Conseil d’administration de Dexia. Ainsi, la première partie faisant état de notre dette et déficit publics et de ses causes sera reprise dans bon nombre de publications, sans que ces dernières n’évoquent la source, à croire que les enseignants de finances publiques ne soient pas très soucieux du respect des droits d’auteur…

La question essentielle de ce rapport est comment faire pour  »mettre en place des procédures permettant de garantir que les échelons budgétaires infranationaux adoptent des comportements compatibles avec les engagements fixés au niveau national ? », ou comment concilier « maîtrise des dépenses publiques » et « décentralisation ». La voie choisie semble être celle de la négociation (pacte de stabilité financière – contrat de croissance et de solidarité), à la différence de l’Angleterre (contrôle administratif rigoureux des collectivités par le gouvernement central avec encadrement strict du droit d’emprunt) ou du Canada (large autonomie des collectivités régulée par les notations de crédit, soit par le marché). 

Le dialogue collectivités-Etat apparaît comme insuffisamment formalisé. Si le gouvernement décida de créer la Conférence nationale des finances publiques et le Conseil d’orientation des finances publiques par décret du 5 mai 2006, le rapport Richard suggère surtout de moderniser le comité des finances locales, dont la composition serait révisée (grandes agglos), comprenant la participation des associations d’élus, fondant ses travaux sur un diagnostic partagé et une analyse prospective.

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Réforme de la TP : vers une cotisation économique territoriale ?

Le 30 septembre 2009, Christine Lagarde a présenté son projet de loi de finances 2010 devant le Conseil des Ministres. Les grandes lignes du projet de loi incluant la réforme portant sur la taxe professionnelle ont été communiquées la veille aux élus locaux siégeant au Comité des finances locales. Cette réunion s’est tenue en présence de trois Ministres (Lagarde, Woerth et Marleix) exceptionnellement à Bercy et non au Sénat, fait assez significatif pour être relevé. La discussion fut brève, Eric Woerth annonçant d’amblée que les caisses étaient vides. La conjoncture est tendue et l’Etat ne disposerait plus de marge d’actions. Dans ces conditions, tout est une question de choix. Il s’agit de marquer ses priorités, de veiller à la meilleure affectation possible des ressources. Or visiblement, les priorités de Christine Lagarde penchent plutôt en faveur des entreprises.

En effet, le projet de réforme sur la taxe professionnelle a été conçue exclusivement afin d’abaisser la pression fiscale sur les industries (composante équipements), l’impact sur les finances collectivités locales apparaissant comme bien secondaire. Le gouvernement aurait fait des simulations branches par branches pour les entreprises, mais aucune simulation pour les collectivités territoriales. Il avait pourtant été question de lancer un grand Grenelle de la fiscalité locale depuis lors tombé aux oubliettes, et sans doute aurait-il été préférable de mener à bien la réforme Balladur avant de réformer la taxe professionnelle. L’urgence économique aurait donc eu gain de cause. Selon Philippe Laurent, au titre de l’AMF, il n’y aurait plus de contrat entre collectivités et Etat. Le Maire de Sceaux (divers droite) déplore de fait que le système soit systématiquement remis en cause en fonction des pouvoirs d’influence. «Les collectivités auraient besoin que s’engage une relation plus sereine avec le pouvoir central ». Le problème majeur serait un total manque de lisibilité.  »Les Ministères savent nous concocter des synthèses a posteriori, mais notre pays souffre indéniablement d’un déficit d’anticipation. ».

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Une autonomie relative des collectivités

Certes, la situation financière des collectivités territoriales est globalement saine, mais la nécessaire maîtrise de l’ensemble des finances publiques nationales impose aux collectivités de contenir leurs dépenses. Celles-ci sont solidaires avec celles de l’Etat et réciproquement ; elles s’inscrivent dans un cadre et un contexte que l’on ne peut évacuer. La maîtrise des dépenses locales est nécessaire sachant que les déficits ou excédents des collectivités territoriales, ainsi que leur dette – même si elles ne portent que sur de l’investissement – sont comptabilisés dans les ratios de Maastricht – en 2005, la dette des administrations publiques locales (APUL) ne représentait que 10% de la dette publique de la France au sens des critères de Maastricht. De plus, l’augmentation structurelle des dépenses sociales (vieillissement de la population, dépenses d’assurances maladie, demande en matière de santé et de bien être) obligera l’Etat comme les collectivités locales à agir sur leurs propres niveaux de dépenses. Enfin, bien que fortement endetté, l’Etat contribue largement aux finances des collectivités locales que cela soit via des dotations et subventions, lesquelles représentaient en 2006 pas moins de 50 milliards d’euros (37% des recettes des collectivités locales) mais aussi de part les compensations aux multiples dégrèvements mis en œuvre par l’Etat, soit près de 17 milliards d’euros d’allégements portant essentiellement sur les quatre impôts directs locaux.
 
Si les finances publiques gagnent à suivre la logique de la performance, une meilleure lisibilité et transparence des informations budgétaires et comptables, un contrôle démocratique, une pratique de l’évaluation et  plus grande responsabilité des acteurs, faut-il pour autant accorder une plus grande autonomie financière et fiscale aux collectivités territoriales ? Comment garantir les principes de liberté, mais aussi d’égalité et de fraternité, au sein d’une République décentralisée et indivisible ? La reconnaissance du pouvoir fiscal est-elle la condition sine qua non de la reconnaissance du pouvoir politique ? Existe-t-il une exception nordique - leurs collectivités étant exceptionnellement dôtées d’un fort pouvoir fiscal - comme nous aurions pu tantôt parler d’exception française ?

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Grenelle de l’environnement : quels seront les arbitrages de la loi de finances ?

Le Grenelle de l’environnement devrait aboutir sur trois textes législatifs destinés à amorcer « la révolution écologique ». L’objectif consistait surtout à rattraper le retard pris par la France dans la transposition des directives européennes, notamment dans les politiques sectorielles de l’énergie, la gestion des déchets ou l’évaluation systématique de l’impact environnemental des projets d’urbanisme. 

 La loi Grenelle 1 indique que « L’Etat assure le suivi de leur mise en œuvre au sein d’un comité pérennisant la conférence des parties prenantes du Grenelle de l’environnement et en rend compte chaque année devant le Parlement, auquel il propose les mesures propres à améliorer leur efficacité. Le Gouvernement transmet à celui-ci, au plus tard avant le 10 octobre, un rapport annuel sur la mise en œuvre des engagements prévus par la présente loi, son incidence sur les finances et la fiscalité locales et son impact sur les prélèvements obligatoires au regard du principe de stabilité de la pression fiscale pesant sur les particuliers et les entreprises. ». 

Précisons en passant que la fameuse « gouvernance à 5 » (patronat, syndicat, ONG, collectivités territoriales, administration) ne fait que répondre aux obligations liées à la convention d’Aarhus, laquelle fut ratifiée par la France en 2002. 

Après la phase de concertation qui commença en juillet 2007, il s’en suivit l’adoption du projet de « loi de programmation de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement » dite « Grenelle 1 » en Conseil des ministres le 11 juin 2008. Les parlementaires votèrent le projet de loi le 3 août 2009, s’ensuivit sa publication consolidée au JO du 6 août 2009.   

Ce texte est cependant en retrait sur les politiques sectorielles de la mobilité (manque un financement par une taxe carbone, un encouragement à un véritable report modal et une clarification des compétences), de l’aménagement du territoire (la trame verte et bleue perdrait son caractère opposable, manque un changement de modèle agricole, une volonté politique contre l’étalement urbain et l’inversion de la charge de la preuve qui consiste à n’accepter des projets ou décisions à fort impact environnemental que comme ultime recours) et de la rénovation des bâtiments (sous financée). Il conviendrait entre autre de mettre en oeuvre la proposition issue du Grenelle, non reprise, d’attribuer le bloc de compétence climat (aménagement, bâtiments, transports, énergie, environnement) aux métropoles, au-delà de la simple expérimentation (art.73 de la constitution), et de prévoir les modalités de financement subséquentes. 

Le projet de « loi portant engagement national pour l’environnement » dite « Grenelle 2 »  a été déposé il y a plus de 6 mois au Sénat par le Gouvernement. Sa discussion a été plusieurs fois retardée et finalement l’urgence a été déclarée. Le projet de loi a été adopté au Sénat le 8 octobre 2009 en seconde lecture et revient à l’Assemblée nationale dans un contexte marqué par l’imminence du sommet de Copenhague et la préparation de la loi de finances 2010. Annoncée comme une loi de précision du Grenelle, elle est encore approximative et renverrait à 136 décrets et 14 ordonnances. Se pose la question du financement de ces nouvelles mesures, dont beaucoup reposent sur les collectivités territoriales ; à quoi serviront le Grand Emprunt et la Contribution Climat Energie?  

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Les conditions d’éligibilité au FCTVA pour les communes

Le FCTVA repose sur un système de déclaration des dépenses réelles d’investissement faite par les collectivités territoriales. L’attribution de la dotation n’est pas automatique. Elle se fonde sur le renseignement précis des états déclaratifs et sur la présentation de pièces justificatives permettant d’apprécier l’éligibilité des dépenses.

Elle repose sur 7 conditions cumulatives : une dépense réalisée par un bénéficiaire du FCTVA ; une dépense concernant un bien devant enrichir le patrimoine du bénéficiaire (principe de patrimonialité) ; une compétence du bénéficiaire pour intervenir dans le domaine concerné (principe de compétence) ; une dépense constitutive d’un investissement réel ; une dépense grevée de TVA ; une dépense ne concernant pas une activité assujettie à la TVA ; le bien ne doit pas être cédé à un tiers non bénéficiaire du FCTVA. (Lire la suite…)

FCTVA : investissement/autonomie des collectivités ?

En propos liminaire, selon Dexia, les collectivités percevront en 2009 en recettes fiscales 111,2 Mds € et en dotations de l’Etat 45,8 Mds € (+ autres recettes : 30,6 Mds €). Les recettes fiscales présentent donc plus du double des dotations de l’Etat, ce qui ne surprend pas puisque les collectivités territoriales sont censées être gérées selon un principe d’autonomie financière. Comme nous venons de le voir dans un précédent article, la réforme de la taxe professionnelle (TP = env. 29 Mds €) devrait faciliter l’investissement des entreprises mais il faudra que cette recette fiscale dont ne bénéficieront plus les collectivités locales puisse être compensée. Si le gouvernement s’employa à encourager l’investissement des entreprises en lançant la réforme de la TP, il mena parallèlement une refonte du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA = env. 43 Mds €) afin d’encourager celui des collectivités. Pour autant, ces deux mesures sont-elles susceptibles de garantir la libre administration des collectivités ?

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Transferts de compétences et de charges aux collectivités ?

La presse se fait souvent échos de contentieux entre les collectivités locales et l’Etat en ce qui concernent les transferts de compétences et missions, ainsi que sur les droits à compensation financière y afférant. Or, peu nombreux sont ceux qui distingueront processus de décentralisation et de concentration. Pour autant, les règles diffèrent.

La décentralisation :

La décentralisation d’une compétence suppose qu’une compétence, auparavant exercée par l’Etat, soit confiée par la loi aux collectivités territoriales qui l’exerceront. Trois textes encadrent la décentralisation des compétences :

Depuis la loi du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, l’autonomie financière des collectivités est assurée par l’article 72-2 de la constitution. Dans le prolongement du principe de libre administration, l’article 72-2 de la constitution impose que les ressources nécessaires à l’exercice d’une compétence transférée soient attribuées à la collectivité territoriale. « Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes  celles qui étaient consacrées à leur exercice ». « Lorsqu’il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l’Etat,  (le législateur doit) leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ». 

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