Politiques foncières et outils fiscaux (Urbalyon)

Certains édiles socialistes semblent encourager la spéculation annonciatrice (gentrification des quartiers en politique de la ville) et redouter la spéculation de pénurie (celle due à un manque de quartiers équipés avec des services et équipements en nombre suffisants), mais ne semblent guère s’alarmer des ravages provoqués par la spéculation financière (cf vidéo de Moscovici à propos des SCII).

Leur politique les conduit à contrer la rétention et à encourager la spéculation, or les deux phénomènes sont intiment liés, entraînant des villes dans des spirales inflationnistes, dynamiques reflétant la bonne attractivité et la performance économique de leur agglomération, mais au détriment de la cohésion sociale et territoriale, et surtout du maintien de la fonction populaire des centres urbains.

La politique dite écologiste, disons plutôt environnementaliste, consistant à reconstruire la ville sur elle-même peut engendrer des phénomènes spéculatifs, or, les néo-classiques sous-estiment trop souvent le rôle joué par les propriétaires fonciers. Certains édiles ont crû pouvoir répondre à la crise du logement en augmentant l’offre foncière ou immobilière, mais cette politique de l’offre n’a pas eu les effets escomptés sur les prix (cf COS+ au Japon dans les années 80 ; Ville de Houston).

En effet, le compte à rebours nous enseigne que les prix fonciers dépendent des prix immobiliers : sur les marchés fonciers, s’échangent des droits à bâtir plus que des terrains à bâtir. Or, augmenter les densités autorisées augmente les revenus du promoteur en fin d’opération et par conséquent le montant qu’il est prêt à dépenser pour acquérir le foncier.

Ainsi, la part du prix des terrains dans les opérations immobilières à Tokyo y a atteint 80%, si bien que la machine s’est grippée. Le gouvernement japonais a alors décidé de taxer la rétention foncière par une augmentation de l’impôt foncier annuel et a mis en place des politiques de softisation immobilière (cela consiste à construire sur le terrain d’autrui en n’imputant pas le foncier dans les projets de construction).

Trois leviers permettent d’agir sur l’usage des sols : le levier réglementaire, le levier opérationnel, ainsi que le levier fiscal et économique. Afin de lutter contre la rente foncière, deux principales solutions ont pu être mises en oeuvre en Europe : la municipalisation (Pays-Bas) et le prélèvement des plus-values par des taxes ou un impôt foncier (georgisme, Danemark).

La rente foncière et les dispositifs de défiscalisation

Un propriétaire n’a aucune raison de vendre s’il pense obtenir plus en attendant d’avantage. Le vendeur anticipera l’usage futur du terrain en lui affectant des performances excessives. Les acteurs se basent sur ce mythe foncier qui veut que le foncier ne peut que se valoriser, or dès lors que les prix fonciers augmentent, la rétention s’accélère….

Les dispositifs de défiscalisation et les aides à l’accès à la propriété permettent certes de répondre à des manques en logements dans certains segments du marché. Ils peuvent aider à fluidifier le marché rendu d’autant plus difficile pour les jeunes couples primo-accédants du fait du vieillissement de la population. La hausse des prix fonciers et immobiliers a de plus pour vertu de faciliter l’accès au crédit, car il diminue les risques liés au remboursement des accédants à la propriété – hors crise des subprimes. Enfin, la bonne santé du secteur de la construction a un effet favorable sur des emplois, non délocalisables, et sur les recettes fiscales  – bien que sensibles à la conjoncture internationale.

Toutefois, ils confortent les conditions favorables à une surproduction immobilière et à une augmentation des prix : Les investisseurs se sont engouffrés dans les niches fiscales (Perissol, Besson, de Robien, Borloo recentré, Borloo populaire, Scellier), construisant des logements et locaux aux mêmes caractéristiques, conduisant le marché à saturation. La hausse fut entretenue un temps par la demande spéculative, les prix firent alors démultipliés, jusqu’au jour où la bulle éclata. Cette hausse des prix fonciers peut entraîner une contagion à tous les segments du marché immobilier (cf rapport Braye-Repentin de juin 2005). Ces politiques ont en outre un coût important pour l’Etat (aides à l’investissement locatif : 415 M€ en 2006, 485 M€ en 2007, 621 M€ en 2008 ; PTZ : 300 M€ en 2007, 700 M€ en 2009).

De plus, plus le poids des propriétaires est fort, plus il invite au sein des quartiers à exclure certaines catégories de bâtiments mais aussi des populations jugées indésirables (Stéphane Nahrath, 2008). Et il en ressort en France deux phases de déconnexion entre le prix de l’immobilier et revenus des ménages : une première à la fin des années 80 et une seconde dans les années 2000. Cela nous conduit à questionner le mythe du « tous propriétaires » et du droit à la ville pour tous, comme le soulignera Alain Marguerit, urbaniste-paysagiste concepteur du projet urbain de La Duchère (ANRU) lors d’une rencontre organisée par le CAUE du Rhône.

La maîtrise politique des sols et la taxation des plus-values

Comment faire participer les aménageurs mais surtout les propriétaires fonciers au financement de la ville, sans que cela ne se répercute trop à la charge du futur usager ?

Afin de juguler le phénomène de rente foncière, le Pays-Bas se lança dans une politique de municipalisation des sols. Les propriétaires vendirent leur terrain à l’autorité publique, qui l’acheta à un prix connu, environ deux fois supérieurs au prix des terres agricoles et qu’elle que soit la localisation. Les terrains furent alors aménagés par la collectivité, puis revendu aux promoteurs. Ainsi, les Pays-Bas ne furent pas frappés par la crise immobilière des années 1980. Mais cette politique de portage active s’est retrouvée dans l’incapacité de fonctionner du fait de l’implication de plus en plus grand d’aménageur privés, lesquels ont contribué à élever les prix fonciers et donc à bouleverser les équilibres budgétaires des municipalités.

L’autre solution avancée consisterait à récupérer les plus-values foncières : les plus values d’urbanisme créés par des décisions publiques (le taux de la taxe représente 40 à 60% de la plus-value en cas modification de zonage au Danemark), ainsi que les plus-values d’urbanisation dues aux aménagements urbains publics (aménagement et construction). Les collectivités peuvent en effet taxer les aménageurs (TLE, PAE ; CIL en Angleterre) et les propriétaires fonciers (compte-à-rebours ; AFU), ainsi que les détenteurs du capital foncier (TFPB, TFPNB, redevance d’équipement…).

Certains pensent qu’il faudrait taxer davantage la rétention et alléger la fiscalité pesant sur les mutations (ex : majoration de la taxe foncière pour les terrains nus constructibles, au risque d’un piètre qualité architecturale comme en Corée du Sud). En effet, l’impôt français incite à garder un bien jusqu’à ce que l’imposition des plus values disparaisse, poussant à l’excès de rétention. L’assiette des impôts fonciers, bien que calculée sur les valeurs locatives et non les valeurs vénales des biens, est totalement obsolète. Les exonérations sur les impôts locaux sont importantes (exonérations de TFPNB : 483 M€ en 2007 sur un produit de 1,2 Mds d’euros).

Cependant, la redevance d’équipement, aux abords des gares par exemple, présente un risque de déconnexion entre l’augmentation du capital supposé et l’augmentation réelle des revenus des ménages ainsi qu’une part d’arbitraire. Enfin, l’Angleterre a connu de fortes fluctuations des taxes, avec des périodes de création par le Labour et de suppression par les Tories, ce qui eut des effets de stop-and-go sur le secteur de l’aménagement-construction au gré des alternances politiques.

Les collectivités peuvent aussi faire financer des équipements collectifs par des aménageurs-constructeurs (ex : section 106 agreement en Angleterre avec un risque de privatisation des espaces ; Pays-Bas ; PUP). Le risque ou la limite de cet outil étant bien entendu d’équiper, voire de suréquiper, les quartiers les plus attractifs au gré de la conjoncture économique. A minima, le compte-à-rebours devra être finement évalué pour négocier la charge foncière et sortir des logements à un prix abordables.

Romain Maurice est l’auteur de l’étude publiée par UrbaLyon : L’adéquation des politiques foncières et des objectifs de la planification urbaine.