Le temps, la ville et l’urbaniste

5 mai 2012

La prophétie autoréalisatrice et le grain de sable (PAE et sites pollués)

Publié par alias dans Aménagement & urba

La prise en compte du développement durable implique une densification du tissu urbain existant et un renouvellement de la ville sur elle-même (loi SRU de décembre 2000). A l’échelle du PLU, les territoires en friche, en déshérence ou sous-utilisés, sont à recenser, à diagnostiquer, voire à hiérarchiser en fonction des enjeux. Les projets de territoire doivent tenir compte de leurs atouts mais aussi de leurs contraintes (base Rhom).

Ainsi, les acteurs sont amenés à réutiliser des sites laissés en désuétude pendant des années. Ces sites ont majoritairement un passé industriel. La prise de conscience des problématiques qui leur sont liées est relative récente : Dominique Voynet, alors Ministre de l’aménagement et du territoire et de l’environnement, présenta une communication sur la politique des sites et des sols pollués pour la première fois en Conseil des Ministres en juin 2001.

Des ambitions stratégiques de développement territorial aux réalités concrètes de mises en œuvre des projets, le Grand Lyon utilise ses leviers normatifs (droit des sols, création de ZAC) et sa capacité budgétaire (maîtrise foncière, aménagement des espaces publics) pour amener les investisseurs privés à s’engager dans des opérations. Ceux-ci ne viennent que dans la mesure où leur engagement est suffisamment sécurisé et si la puissance publique prend à sa charge suffisamment d’investissements pour ouvrir des possibilités de plus-values.

Ce double lien créé, selon Paul Boino, Directeur de l’Institut d’urbanisme de Lyon, un contrôle croisé qui stabilise les acteurs publics et privés mais aussi la production de la ville en instituant une prophétie auto-réalisatrice : « les intentions stratégiques correspondent plus ou moins aux opérations réussies, car ce qui pourrait déroger est disqualifié à l’amont comme stratégie non pertinente, et à l’aval, comme opération infaisable économiquement ».

Ainsi, le projet urbain Carré de Soie compte de nombreux atouts : vastes réserves foncières, dynamique de développement de l’agglomération vers l’est, bonne desserte en transports en commun, bonne desserte routière, contexte d’agglomération favorable, éléments de patrimoine naturel et paysager ; mais aussi des contraintes : pollution des sols diffuse, localisation périphérique, mauvaise image du quartier (friche industrielle, Vaulx-en-Velin).

Selon Paul Boino, ce site est « concerné par la pollution industrielle ponctuelle des sols, laquelle ne menace pas l’équilibre de l’opération (p.155) ». Mais il écrira également : « le mode opératoire par projets du Grand Lyon tend à décomposer l’urbanisme en une juxtaposition d’opérations menées au gré des intérêts composés. Elle tend aussi à dépolitiser et à l’inverse à judiciariser sa possible mise en cohérence (p.229). »

La réhabilitation des sites soulève la question de la responsabilité en termes de pollution : qui va en payer le coût ? La détermination exacte du payeur est bien souvent confuse, ce qui engendre de lourdes et complexes négociations. D’autre part, les mesures prises en vue d’une remise en état du site sont fortement corrélées avec l’usage futur de celui-ci, ce qui soulève une seconde question : comment dépolluer et à qui revient la responsabilité de déterminer l’usage futur dont vont dépendre les investigations et les travaux à réaliser ?La prophétie autoréalisatrice et le grain de sable (PAE et sites pollués) dans Aménagement & urba trans

De la prophétie autoréalisatrice

Si la maîtrise des sols étaient en quelque sorte le nerf de la guerre, désormais, après la déconvenue de Vaise Industrie (les terrains acquis par le Grand Lyon après la crise des années 90 ont été revendus à l’aménageur moins de la moitié de leur prix d’achat), des opérations comme Carré de Soie sont lancées sans propriété foncière publique transitoire et hors procédure de Zac, au gré des opportunités d’investissement et des possibilités de négociation.  

Au Carré de Soie, « les investisseurs privés (Bowfonds Marignan) se mobilisent parce que les perspectives de gains sont élevées et ceux sont eux qui empochent les plus-values à la place du Grand Lyon, celui-ci ayant renoncé à utiliser son droit de préemption (p.160). Ainsi, les collectivités peuvent laisser le risque des acquisitions foncières à la charge des investisseurs privés, mais seulement si celui-ci est faible. L’investisseur privé attend en retour que la puissance publique limite les risques juridiques liés à l’évolution des droits des sols.»

Les externalités positives étaient initialement absentes de ce projet mais elles seraient désormais en place fin 2009. L’avenir montrera, écrira Paul Boino, si cette absence de maîtrise foncière et de procédure ZAC sera ou non maintenue. Sur l’îlot Tase correspondant à l’emprise de l’ancienne usine, le Grand Lyon optera pour un Programme d’Aménagement d’Ensemble (PAE), lequel est un dispositif de participation des constructeurs au financement, en tout ou partie, d’un programme d’équipements publics (voiries, réseaux, espaces publics). Créé en 1985, celui-ci n’est pas dépourvu de risques : La participation du lotisseur n’intervient qu’en remboursement d’une avance de trésorerie du Grand Lyon et n’est due que d’autant que les constructions qui la génèrent sont menées à terme.

Une pollution diffuse

Le projet Carré de Soie, lequel s’étend sur 500 hectares, a émergé en 1999. En 2002, le Grand Lyon et les deux communes ont décidé de réinvestir ce territoire en lançant un concours pour l’aménagement d’un pôle de loisirs et de commerces.  En juin 2004, le Grand Lyon a confié à l’Atelier d’Architectes Bruno Dumetier, l’élaboration d’un plan de référence sur l’ensemble du périmètre et la conduite d’études plus fines sur les secteurs à urbaniser en priorité. Issu de ce travail, le projet urbain paraît en juin 2007. Le Carré de Soie accueillera de nombreuses entreprises issues de la Construction, de l’énergie et de l’environnement.

Les études d’avant projet du secteur Tase (Programme d’aménagement d’ensemble de 5,6 hectares) ont été réalisées par le maître d’oeuvre du projet Egis Aménagement (Laurence Gaillard) au printemps 2008. Le lotisseur Bowfonds Marignan y prévoit la création de 800 logements (îlot D 70 logements en accession / îlot A 50 logements OPAC, suite ?) sur l’emplacement de l’ancienne usine ; sa demande de permis d’aménager ayant été déposée en avril 2008 (60 000 m2 de logements et 13 000 m2 d’hotellerie).

Selon Lyon Capitale de mai 2012, l’usine Tase construite sur le site en 1925 et fermée en novembre 1980 présente des traces de pollution héritées de l’époque où Rhône-Poulenc exploitait le site : PCB, métaux lourds, hydrocarbures, benzènes, cadmium, mercure, nickel, chrome…(Etude Trans-faire, 2009). Les eaux souterraines seraient également affectées (Etude de Tauw France, 2012).

En principe, deux types d’inventaires ont été mis en place pour répertorier les sites pollués et sont devenus accessibles en application de la circulaire du 3 décembre 1993 et l’arrêté du 17 octobre 2004 prévoyant leur informatisation : l’inventaire BASOL des sites potentiellement pollués qui appellent une intervention de la puissance publique (http://www.environnement.gouv.fr/basol) et les inventaires historiques BASIAS dont le but consiste à investiguer et reconstituer le passé industriel d’un secteur ou d’une région (http://basias.brgm.fr – ne répertorie que les établissements industriels mis en activité après 1970 et ceux implantés dans des zones d’activités. BASIAS est également suivi par certaines collectivités).

En complément, le Grand Lyon a mis en place son propre inventaire historique urbain (Ihu) pour affiner le recensement de ses sites, lesquels doivent être reportés dans les documents juridiques de planification. D’autres outils de conduite d’opération existent : analyse environnementale urbaine, études de positionnement, études de faisabilité, référentiels fonciers….

Selon l’étude d’Egis Aménagement de 2008 soumis à l’enquête publique Bouchardeau,  « Aucun site potentiellement pollué ou ancien site industriel recensé par ces bases de données BASIAS ou BASOL ne se situe au sein de l’aire d’étude. Par contre, plusieurs diagnostics sur la qualité des sols et des eaux souterraines ont été réalisés depuis 2006. Ces diagnostics ont révélé la présence de vestiges de l’usine TASE, de remblais, de gravats de démolition, de scories et de mâchefers à une profondeur comprise entre 0 et 3 mètres. Les résultats d’analyse ont montré des dépassements des Valeurs de définition de Source-Sol (VDSS) pour certains métaux (arsenic, plomb, chrome, cuivre, mercure, nickel), pour les PCB et certains HAP. Ces pollutions seront traitées par les actuels propriétaires des terrains. (p.67)».

Le grain de sable

La DREAL aurait cependant affirmé en juillet 2005 au Grand Lyon, puis en mai 2007 à Bowfonds Marignan, que le site n’avait jamais accueilli d’installation classée pour la protection de l’environnement. Le Grand Lyon modifiera en conséquence le zonage du PLU sans plus de question et la DREAL ne reconnaîtra son erreur qu’en avril 2011. 

En théorie, il reviendrait à l’ancien exploitant Rhône-Poulenc, devenu Rhodia, de dépolluer le site ; mais entre novembre 1980 et avril 2011 plus de 30 ans se seront écoulés, délai au-delà duquel les obligations financières liées à la réparation des dommages causés à l’environnement par les ICPE ne peuvent plus être imposées à l’ancien exploitant (cf l’arrêt du Conseil d’Etat du 8 juillet 2005, société Alusuisse Lonza France).

Chacun se questionne donc sur les relations entretenues entre la Préfecture et Rhône Poulenc/Rhodia, dont accessoirement le PDG n’est autre que le Président de la commission développement durable du MEDEF. De plus, le Grand Lyon conduirait un projet urbain de grande envergure, sans avoir réalisé qu’il s’agit bien d’un ancien site industriel, donc potentiellement pollué et à remettre en état.

Enfin, Rhône Poulenc/Rhodia, sans l’exonérer de sa responsabilité de remettre en l’état le site, devait de plus connaître les intentions (usages futurs) du Grand Lyon et du lotisseur Bowfonds Marignan avant 2011, puisque le permis d’aménager a été déposé en avril 2008 et que l’équipe de la mission Carré de Soie communique à grand frais à l’égard des entreprises ?

Dans son ouvrage « Cités ouvrières en devenir » portant sur l’îlot Tase, François Duchêne conclura sur une question qui restera en suspension : « les acteurs institutionnels pensent la patrimonialisation de ces lieux emblématiques d’une histoire industrielle dans son volet strictement productif, or la place des espaces habités semble moins assurée. Le devenir paradoxal des cités ouvrières tient dans cette tension entre la transmission du vécu d’un groupe et la tentative de valorisation patrimoniale, conduisant à figer ce qui est par définition vivant, au risque d’une inflation patrimoniale sans mémoire. »

Le bilan coûts-avantages

Les textes réglementaires tiennent compte des principes de précaution, de proportionnalité (cohérence entre le degré, le détail, le type d’études menées en fonction de l’importance de la pollution et des risques potentiels), de transparence (permettant la perception de la logique du raisonnement) et de spécificité (cohérence entre l’usage envisagé du site dont le sol est pollué). Ainsi, il faut être très vigilant sur le changement d’usage qui peut être fait d’un site (cela détermine par exemple s’il faut procéder à un confinement ou des excavations), lequel dépendra en grande partie de la « démarche d’interprétation de l’état des milieux  (IEM) ».

Les modalités de gestion des sites et sols pollués définies par la circulaire du 8 février 2007 conduisent à établir un bilan « coûts-avantages» permettant de justifier les solutions retenues dans le plan de gestion du site à traiter. Pour qu’un site pollué présente un risque pour les populations, il faut pouvoir constater la conjugaison de trois éléments : une source de pollution ; l’existence de voies de transfert ou la mise en contact direct ou indirect des polluants de la source, par les eaux souterraines ou superficielles, les poussières, les émissions de vapeur, avec les populations avoisinantes ; et des personnes exposées à cette pollution.

A propos du principe de transparence, la circulaire du 10 décembre 1999 rappelle le principe d’information des citoyens en matière de pollutions des sols. Ce dialogue entre les citoyens et l’administration est également fortement conseillé par la circulaire du 18 avril 2005.

Paul Boino précisera toutefois dans son ouvrage co-publié avec le Grand Lyon sur « Lyon : la production de la ville » : « Vis-à-vis des habitants, comme des partenaires, la technique d’action par projets gagne à organiser la recherche d’accord non pas globalement mais projet par projet, car la possibilité d’aboutir serait inversement proportionnelle à l’étendue de la négociation. Elle centre donc la mobilisation sur les seules organisations et groupes sociaux directement utiles à la bonne réalisation de l’opération. Les risques et les avantages que chacun peut craindre ou espérer sont plus prévisibles, ce qui sécurise l’engagement des acteurs et des organisations dans l’action collective. (…) La tendance (…) de contrôler la communication sur les différents projets mis en oeuvre constitue autant d’éléments tendant à démontrer la fragilité du mode opératoire projets vise à vis des critiques (p.228). »

D’autre part, l’arrêté du 13 octobre 2005 fixe l’obligation d’information des acquéreurs ou locataires d’un bien immobilier de toute nature de l’existence des risques auxquels ce bien est exposé par le vendeur ou le bailleur ; en cas de non respect de cette obligation d’information par le vendeur, l’acheteur peut exiger la remise en état du site aux frais du vendeur. Les clauses éventuelles d’aménagement des responsabilités en matière de dépollution et de garantie des vices cachés sont invocables devant le juge du contrat. En matière de pollution des sols, l’acheteur d’un terrain pollué peut lancer pendant deux ans une action en garantie de vices cachés fondée sur les articles 1641 à 1648 du Code civil (cf. Arrêt Agier contre Masson du 6 mars 1991).

L’estimation du prix du foncier devrait tenir compte des coûts liés aux exigences posées par la reconversion d’un foncier dégradé et pollué. La collectivité ou l’aménageur peuvent/doivent fonctionner selon une logique de compte à rebours vis-à-vis du propriétaire, plutôt que de reporter une part des coûts sur le prix du m² final. Une étude de l’ADEME cite des ordres de grandeur de coût pour les différentes techniques de dépollution couramment utilisées : « Pour ce qui concerne nos procédés de traitement, les fourchettes de coût sont comprises entre 10 et 40 euros/t pour les techniques in situ et entre 30 et 80 euros/t pour les techniques ex situ.» (Julien Troquet, Biobasic Environnement).

Une recherche en responsabilité

Depuis une vingtaine d’années, une réglementation s’est mise en place avec deux lois essentielles : celle du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et celle du 19 juillet1976 traitant des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). La procédure de déclaration est rapide : elle est définie par l’article 25 du décret du 21 septembre 1977. La procédure d’autorisation est un peu plus longue, elle dure en moyenne sept à neuf mois. Rappelons que l’usine Tase de Rhône Poulenc a cessé son activité en 1980.

La circulaire du 7 juin 1996 relative aux sites pollués rappelle la nécessité d’une action soutenue de l’Etat pour le respect et l’application du principe pollueur payeur, en précisant la démarche réglementaire à suivre pour conduire les opérations de traitement et de réhabilitations des sols pollués. La circulaire du 11 mars 1999 relative à la réhabilitation de sites pollués vise à prévenir les situations de défaillance des exploitants (qui nécessiterait la mobilisation de l’argent public) en préservant les possibilités de recours de l’Etat. A tout moment, le Préfet, au titre de ses pouvoirs de police, peut ordonner la réalisation de travaux.

La loi Bachelot du 30 juillet 2003 créé des mécanismes de garanties financières à la charge de l’exploitant, mécanismes devant assurer les actions de remise en état du site lors de la cessation d’activité/remplacé par/ une mise en état du site qui ne doit pas porter atteinte aux intérêts environnementaux et devant permettre un certain usage futur de celui-ci. L’usage futur est déterminé par l’exploitant qui transmet une proposition au Préfet ainsi qu’au Président de l’EPCI, lesquels ont trois mois pour rendre leur avis. En cas de désaccord de l’une ou de l’autre des parties, l’usage envisagé devra être nécessairement un usage industriel comparable au dernier usage de l’exploitation.

La loi française hésite entre imposer une dépollution acceptable compte tenu de l’activité passée du site et imposer une dépollution tenant compte de l’affectation future du site. Le débat porte donc, d’une certaine façon, sur une forme de rétroactivité des exigences de protection de l’environnement. Toutefois, pour les sites dont les activités ont cessé avant le 1er octobre 2005, en l’espèce, ces mesures sont assouplies et demandent une simple remise en état permettant une affectation comparable à celle de la dernière période d’exploitation.

Dans la ligne du Grenelle, l’Etat s’oriente vers des degrés croissants de dépollution pour le propriétaire de la friche. Ce progrès demeure très partiel car le coût lié au traitement du sol se retrouve ensuite reporté dans le prix de vente, conduisant finalement l’acheteur final à assumer la charge de la dépollution. Par ailleurs, quand le propriétaire d’une friche a disparu, ou s’il est insolvable, la contrainte se reporte sur l’acquéreur.

L’usine est désormais fermée et il y a prescription trentenaire (cf arrêt du Conseil d’Etat, 8 juillet 2005, société Alusuisse Lonza France). Les circulaires du 4 juin 1996 et du 31 mars 1998 précisent les modalités d’exécution d’office des travaux par l’ADEME, dans les situations où aucun responsable solvable n’a pu être identifié.  

La loi Barnier du 2 février 2005 relative au renforcement de la protection de l’environnement institue une taxe sur les déchets industriels spéciaux alimentant un fonds de modernisation de la gestion des déchets géré par l’ADEME. L’affectation de cette taxe permet en particulier de participer au financement du traitement et de la réhabilitation des sites pollués, lorsque cette participation est devenue nécessaire du fait de la défaillance de l’exploitant ou du détenteur.

Boino P., Lyon : la production de la Ville, PUCA/GRAND LYON, Parenthèses, 2009.

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