Le temps, la ville et l’urbaniste

2 mai 2012

Gérard Collomb serait « néolibéral » selon une publication du Grand Lyon

Publié par alias dans Aménagement & urba, Partis & élus

« L’auto-critique » me paraît sévère : Le Président du Grand Lyon conduirait une politique dont les conséquences seraient néolibérales/néoclassiques, qualifiées de « ricardiennes », selon un ouvrage dirigé par le directeur de l’Institut d’urbanisme de Lyon (Paul Boino, membre de la fédé PS du Rhône), co-publié en 2009 par le PUCA et le Grand Lyon.

Le mode opératoire du Grand Lyon serait en rupture radicale avec le modèle classique de l’action publique qui, via l’impôt, conduit à neutraliser les intérêts individuels. Il s’écarterait également du modèle mutualiste qui octroie les contributions de tous à ceux qui en ont besoin, ou encore du modèle coopératif, qui unit les efforts de chacun dans une entreprise commune à la condition que chacun abdique une partie de son autonomie individuelle (p.227). 

Sa politique a certes en commun avec le keynésianisme de permettre de créer de l’emploi et donc de lutter contre le chômage, il utilise aussi la dépense publique pour soutenir l’activité économique ; pour autant son mode d’action ne contrebalance pas les cycles économiques, il ne résorbe pas les déséquilibres qu’engendrent les seules logiques de l’offre et de la demande et ne s’inscrit pas dans une politique d’allocation des ressources en fonction de la demande mais bien davantage dans une politique de l’offre qui bâtit, non pas seulement, mais surtout, ce qui est économiquement rentable (p.241). Ainsi, son mode d’action ne répond pas à certains enjeux majeurs : la ville non pas pour les seuls ménages solvables mais pour tous.

Corrélativement, ce qui est produit ne rend pas compte d’un intérêt général, qu’il soit défini comme relevant du choix discrétionnaire d’une autorité politique de tutelle ou de l’analyse surplombant des besoins d’un territoire donné. Il ne rend pas compte non plus d’un intérêt commun car les accords restent discutables, d’où leur fragilité face au débat contradictoire et la nécessité d’en organiser la présentation contrôlée au public ou plutôt à des publics choisis.

La fragmentation institutionnelle induit l’absence d’arbitrage et de vision globale

Si les lois SRU, Voynet et Chevènement encouragent les collectivités à dépasser le stade des intercommunalités de gestion pour construire des intercommunalités de projet, cette incitation renforce néanmoins à l’échelle de l’aire métropolitaine les dynamiques centrifuges, quand elles ne sont pas concurrentielles.

La fragmentation institutionnelle accrue et les concurrences croissantes entre les collectivités (communautés de communes encerclant la communauté urbaine)  vont générer une dispersion des ressources procédurales, financières, cognitives, nécessaires à la gestion d’ensemble du territoire. Si bien que les coopérations seront rendues nécessaires, au cas par cas, projet par projet, de façon pragmatique, voire aléatoire, empêchant une priorisation des politiques.

Les sujets de coopération procèdent, non par altruisme ou en vertu d’un intérêt général transcendant, mais en raison des logiques individuelles qui les animent. Elles contractent des  accords gagnant-gagnant et forment des sortes d’arrangements; les sujets de dissension sont quant à eux maintenus dans le champ des rapports concurrentiels. Chaque opération nécessite de réitérer la recherche d’accord y compris entre partenaires qui se retrouvent de l’une à l’autre.

Des coopérations de toutes sortes se sont ainsi multipliées, mais ont engendré une nouvelle fragmentation : celle d’une action publique pulvérisée en une multitude de systèmes d’action différents. De plus, la capacité à réguler les dynamiques majeures est discutable : Laissant à chacun le soin d’agir à sa guise, ils ne permettent pas d’opérer certains arbitrages sur des questions plus importantes. Les services d’urbanisme ne servent plus à organiser la ville dans son ensemble, mais se trouvent être au service de chaque opération singulière.

« Les plans de mandat ne peuvent être considérés comme des plans ordonnant l’action. Ils sont, avant tout et surtout, des portefeuilles de projets mis en œuvre au gré des opportunités et constituent aussi des argumentaires visant à en plaider le bien fondé (p.230). »

Par un retournement de situation, les acteurs tentent de résorber la fragmentation induite par la démultiplication des projets alors que ces derniers ont directement visé à résorber la fragmentation institutionnelle. Des dispositifs tels les conférences des Maires, les relations bilatérales avec les territoires partenaires, l’Interscot, le Réseau des villes-centres de Rhône-Alpes et la Région urbaine de Lyon visent à dépasser les clivages…

En somme, « les coopérations reposent sur des arrangements et non sur des clarifications ou même des compromis. Elles permettent d’ordonner les relations interorganisationnelles, de définir les conditions de l’action commune, mais ne permet pas en revanche d’opérer des arbitrages contrevenant aux intérêts d’un ou de plusieurs partenaires (p.125) ». « Ce mode opératoire tend à décomposer l’urbanisme en une juxtaposition d’opérations menées au gré des intérêts composés. Elle tend aussi à dépolitiser et à l’inverse à judiciariser sa possible mise en cohérence (p.229). »

Des choix peu justifiables induisant une concertation citoyenne restreinte

Les raisons des choix sont peu justifiables quelque soit l’ordre des valeurs choisies. Les négociations/arrangements  ne correspondent pas à une clarification, à un rabattement de tous sur un principe supérieur commun à partir duquel les points de vues de chacun auraient été jaugés et hiérarchisés, car les organisations et acteurs en présence ne procèdent pas d’une seule cité.

Les justifications sont multiples, concurrentes, modulables et peuvent insécuriser le projet : entre la cité inspirée (geste créatif de l’architecte), la cité de l’opinion (de l’opposition), la cité civique (intérêt général que chacun proclame), la cité marchande (des investisseurs privés), la cité domestique (du patrimoine), la cité industrielle (développement économique), la cité par projet (volonté des élus).

Aussi, vis-à-vis des habitants, comme des partenaires, la technique d’action par projets gagne à organiser la recherche d’accord non pas globalement mais projet par projet, car la possibilité d’aboutir serait inversement proportionnelle à l’étendue de la négociation.

Elle centre donc la mobilisation sur les seules organisations et groupes sociaux directement utiles à la bonne réalisation de l’opération. Les risques et les avantages que chacun peut craindre ou espérer sont plus prévisibles, ce qui sécurise l’engagement des acteurs et des organisations dans l’action collective.

« L’arrêt des forums ouverts et volontiers polémiques organisés dans le cadre de Millénaire 3 sous Raymond Barre, la dissolution du conseil de développement au début du premier mandat de Gérard Collomb et sa recomposition aujourd’hui sur un format néo-corporatiste plus classique mais surtout à l’agenda plus contrôlé, la tendance tout aussi forte de contrôler la communication sur les différents projets mis en oeuvre constitue autant d’éléments tendant à démontrer la fragilité du mode opératoire « projets » vise à vis des critiques (p.228). »

Une constance : des orientations néolibérales

« Depuis une vingtaine d’année, Lyon, par la voix de ses élites politiques, évolue dans un univers néolibéral clairement assumé dans le cadre duquel il s’agit de vendre la ville, ses avantages comparatifs. (p.126). ». « Incarnant le virage néolibéral parfaitement assumé par toute une frange du parti socialiste à partir des années 80 et devant gouverner une ville traditionnellement de centre-droit dans laquelle le monde de l’entreprise privée compte, Gérard Collomb s’emploie à poursuive la politique d’internationalisation et de marketing territorial menée par ses prédécesseurs (p.139) ».

Cette stratégie ne date pas d’aujourd’hui : les rapports directs, étroits, anciens et multiples qu’entretiennent les élites lyonnaises, politiques, techniques et économiques créent une configuration d’action, un milieu dirigeant, que ne connaissent pas forcément les autres villes françaises ou étrangères d’ailleurs. Toutefois, Lyon se caractérise par un fossé très important entre les élites politiques et scientifiques, la même distance existe entre une large partie du patronat lyonnais et le monde de la recherche.

Il convient pour les élites locales d’administrer correctement la ville (triple A) mais aussi de produire des politiques urbaines aptes à attirer les entreprises et les classes sociales supérieures, en maintenant le plus bas possible la pression fiscale, tout en offrant un environnement de qualité. Cette finalité et cette rationalité, relativement constantes dans le temps, procèdent d’un accord de fond entre les différents groupes dominants de cette ville.

Sur le long terme, c’est une logique de maximisation de la valeur d’échange de la ville, de ses ressources matérielles, culturelles, symboliques qui prévaut, logique que l’on retrouve moins dans d’autres villes françaises de même rang, mais qui se déploie en revanche tout autant dans les villes étrangères les plus en phase avec le virage néolibéral des années 80, notamment en Amérique du Nord (ex : Toronto).

Cette orientation libérale s’est enchâssée dans un contexte national dans lequel l’Etat providence a fortement contribué à nuancer l’agenda local et surtout ses contradictions. Le modèle social national reste toujours très prégnant : « Le poids des fonctionnaires dans le marché de l’emploi, les politiques sociales et les transferts sociaux ont largement contribué à ramollir la fabrication d’un « Lyon Inc. » et à atténuer, fort heureusement, les effets des différentes crises économique (p.143) » 

Une politique qui soutient l’offre et non la demande

La culture des nouveaux entrepreneurs économique s’accomode mal du caractère notabiliaire d’une structure comme la CCI, longtemps dominée par la branche locale du Medef. Du fait du poids qu’ils ont acquis dans le système productif local, ils bénéficient d’un accès direct au sommet de l’exécutif du Grand Lyon (p.138).

S’inspirant de la procédure du SDE, et surtout de la création du Comité Grand Lille au départ porté par une partie du patronat lyonnais, ces instances – desquelles les syndicats de salariés et le monde associatif sont volontairement exclus (p.140) – vont être les lieux de formalisation d’une idéologie d’inspiration clairement néolibérale qui voit dans toute forme d’intervention publique une hérésie et qui plaide pour des politiques publiques se limitant à la production de services publics et à la valorisation des biens collectifs locaux (aéroport, animation urbaine).

En tant que règle de coopération, la régulation économique préside au montage financier des opérations d’aménagement (partenariat public-privé). Les collectivités modifient le rapport de force avec les investisseurs privés en maîtrisant le foncier et en réalisant certains investissements afin d’augmenter l’attrait de l’opération.

 Si la maîtrise des sols étaient en quelque sorte le nerf de la guerre, désormais des opérations sont lancées sans propriété foncière publique transitoire et hors procédure de Zac, au gré des opportunités d’investissement et des possibilités de négociation, dénotant un alignement des pratiques urbanistiques françaises sur celles des pays voisins. De plus, « en période de hausse sur les marchés fonciers et immobiliers, pour éviter d’être mis en consultation, certains opérateurs cherchent à être présents en amont comme propriétaires du foncier (p.167). »

Différentes études montraient que le développement du tourisme d’affaire souffrait à Lyon du manque d’animation nocturne. Lors des phases amont de définition du projet de Lyon Confluence, l’idée fut de constituer au sud de la presqu’île lyonnaise un pôle de loisir nocturne comme devant regrouper des boites de nuit, des pubs, un bowling et un music hall. Lyon Confluence joue « sur le mimétisme avec le front de mer de Barcelone ou le pôle de loisir de Pittsburg, dont tout le monde s’entend à considérer, sans véritablement en apporter la preuve, qu’ils sont les moteurs de la régénération des villes (p.140). »

A propos de la Cité internationale, cette opération « revint à faire financer par l’ensemble des contribuables lyonnais la qualité architecturale et paysagère ainsi que la connexion aux transports en commun dont bénéficieraient les ménages habitants les appartements de luxe qui y seront construits, les touristes d’affaires qui fréquenteront la salle de congrès ainsi que les individus, participant du reste aux mêmes classes sociales que les précédents, susceptibles de venir fréquenter le musée d’art contemporain ou le casino ».

On retrouve cette même logique néolibérale dans « le soutien au projet d’un vaste complexe sportif et commercial situé en banlieue de l’agglomération lyonnaise et qui s’articule autour de la construction d’un grand stade de 60 000 places pour le club de football de l’Olympique lyonnais (p.142). »

Gentrification et processus d’exclusion

Les collectivités sont conduites tendanciellement à devoir toujours apporter des garanties aux investisseurs privés afin de sécuriser leur engagement dans les opérations d’aménagement. Elles ont tendance à accompagner, si ce n’est à subir les cycles économiques.

En effet, les dispositifs de coopération ne permettent pas d’opérer des arbitrages et d’allouer les moyens en fonction des besoins, ils le sont bien davantage en fonction de ceux qui les détiennent. Ils ne répartissent pas les efforts de chacun en vertu de leurs moyens respectifs mais en fonction des rapports de force existant entre les uns et les autres. Cela pose la question du droit à la ville.

Si la ville fut faite de proximité et d’intrication, la nouvelle donne métropolitaine l’est d’écarts et de mouvements : Par exemple, la tentation apparaît épisodiquement de renforcer le dispositif Real par la constitution d’un péage urbain. Or, « Cette mesure reviendrait à faciliter les déplacements automobiles des plus fortunés à l’intérieur de l’agglomération et renforcerait les inégalités économiques en matière d’accès à la mobilité (p.46) ».

Alors que les interventions publiques visaient à améliorer le cadre de vie de ses habitants, la politique de renouvellement urbain menée, avant même la loi Borloo et l’ANRU, a cherché à accroître l’attractivité des quartiers. Au nom de la mixité sociale, l’intégration des quartiers politique de la ville dans le marché immobilier banal de la ville est devenue l’objectif. Ce développement va incidemment générer une gentrification de la ville.

De même, cette tendance à produire des petits logements et de l’immobilier de bureau dans les centres, des résidences plus vastes et des zones d’activité productive en périphérie participe à l’éclatement de la ville. L’action publique se devrait au contraire être « contracyclique pour réguler ces déséquilibres géographiques et non plus, comme trop souvent, cyclique quant elle se borne à faciliter l’action des acteurs privés (p.47). »

« Quoique pensée dans une perspective de ville durable, cette politique ne régule pas les dysfonctionnements du marché immobilier mais tend au contraire, à nourrir la périurbanisation des ménages avec enfants pour qui les franges périurbaines restent le principal recours au niveau résidentiel (p.236).»

 Boino P., Lyon : la production de la Ville, PUCA – GRAND LYON, Parenthèses, 2009.

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