De l’irrégularité des actes pris suite à consultations publiques

Si le juge tient les irrégularités de la consultation pour juridiquement substantielles – car il est des menus manquements -, celles-ci vont vicier l’avis rendu. Ce vice n’aura pas la même conséquence selon que la consultation est ou non obligatoire.

Si la consultation publique est obligatoire, le vice substantiel qui l’affecte va se répercuter sur la décision prise ensuite. Il ne faudra donc pas la prendre, et recommencer la procédure dans des conditions régulières. Si la consultation publique est facultative, le vice l’affectant ne se répercutera sur la décision prise ensuite que s’il a en fait exercé une influence sur cette dernière (CE, 20 mars 1992, Prost. CE, 27 mars 1992, Comité de défense des riverains du tronc commun A4-A86).

Même si les avis du commissaire enquêteur ne lient pas normalement le décideur (qui commettrait une incompétence négative et une erreur de droit en s’estimant lié par eux), des restrictions touchent aux modifications que le décideur peut apporter, après consultation, au projet tel qu’il a été soumis à consultation.

Toute consultation obligatoire impose à l’Administration à ne pas apporter à son projet des modifications posant des questions nouvelles par rapport à celles qui ont fait l’objet de la consultation.

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Par questions nouvelles, il faut entendre non seulement celles qui ont été effectivement soumises à la consultation, mais celles qui se rattachent à ces dernières et que les membres de l’organisme étaient ainsi en mesure d’évoquer (CE, 23 octobre 1998, Union des fédérations CFDT des fonctions publiques).

Plus généralement, toutes les fois qu’est modifiée une décision initiale, il est en principe nécessaire de recommencer les consultations. Il en va de même lorsqu’est reconduite une décision devenue caduque si les circonstances de fait ont changé (CE, 17 avril 1970, Fusy).

Il ne faut pas en principe que la procédure consultative se déroule trop longtemps avant la prise de décision, mais le Conseil d’Etat, conscient des rigidités et lenteurs administratives, se montre souple à cet égard à condition que les circonstances de fait et de droit n’aient pas changé (CE, 4 novembre 1987, ACCA de Dingé).

Le juge vérifie avec soin que la raison invoquée pour recommencer l’enquête est valide, refusant par exemple de voir dans de menues modifications du projet des éléments en faisant un projet nouveau (CE, 6 mai 1996, Association Parmentier Village), mais admettant au contraire le renouvellement de l’enquête si le dossier soumis à la première procédure était incomplet (CE, 22 juillet 1992, Canton).

Une consultation, même facultative, n’est régulière que si l’organisme consulté a été destinataire de l’ensemble des éléments lui permettant d’émettre un avis en toute connaissance de cause (CE, 16 juin 2004, Sté Laboratoire de biologie végétale Yves Rocher).

Tenue de procéder à toutes les consultations prévues par les texte, l’autorité administrative peut à son gré recueillir d’autres avis que ceux qui sont exigés : l’excès en la matière ne constitue pas en principe une irrégularité, de telles consultations dites facultatives se retrouvent assez fréquemment. Mais si la procédure est totalement organisée par un texte, l’autorité administrative ne peut y ajouter d’éléments facultatifs.

Une décision prise avant que le texte de l’avis soit parvenu est illégale (CE, 11 mars 1991, Masset). Une autorité administrative peut procéder au retrait ou à l’abrogation d’un acte sans devoir procéder aux consultations qui ont présidé l’abrogation de l’acte (CE, 28 janvier 1991, Ministère des Affaires sociales c/Lopez).

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Les avis des commissaires enquêteurs ne constituent pas normalement des actes susceptibles de recours. Les irrégularités qui ont pu émailler la procédure consultative – lesquelles ne sont pas d’ordre public, sauf si l’organe consulté est le Conseil d’Etat – ne pourront donc être invoquées qu’à l’occasion du recours formé contre les décisions qui lui font suite, et qu’elles entachent d’illégalité.

Si l’avis du commissaire enquêteur est défavorable sur une DUP, il faut alors un décret en Conseil d’Etat pris avant le terme des 18 mois suivant la clôture de l’enquête (CE, 25 janvier 1993, Garnier). Le caractère défavorable de cet avis est de nature à provoquer un jugement portant suspension de la DUP. L’autorité administrative ne peut normalement contourner les effets d’un tel avis en réitérant la consultation sur le même sujet, sauf à attendre plus de 18 mois, ou si cette réitération est motivée soit par une erreur qui aurait entachée l’avis émis, soit par une modification du projet répondant aux objections qu’avait provoquées le projet initial.

Les recours pour excès de pouvoir ne sont cependant pas suspensifs, les décisions administratives étant exécutoires. L’existence d’un recours n’empêche donc pas la décision administrative de produire tous ses effets. Il est impossible d’obtenir la suspension de l’exécution d’une décision totalement exécutée, et qui n’est donc plus susceptible de recevoir exécution (ex permis de construire afférent à un immeuble dont l’essentiel est achevé).

La mise en échec du caractère exécutoire de la décision administrative résultera de l’intervention du juge des référés. Il peut demander la suspension partielle ou totale d’une décision, lorsque l’urgence le justifie ou qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Ses effets prennent fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation.

Le prononcé des mesures de suspension est de droit, sur demande du requérant, dès lors que le litige concerne des mesures ne pouvant être prises qu’après étude d’impact. Dès que l’absence d’une telle étude est constatée, il est fait de droit à la demande de suspension (C. env., art. L122-2 repris au CJA, art. L.554-11) ; seul le pourvoi en cassation est ici possible (CE, 14 mars 2001, Cne de Goutrens. – CE, 21 déc. 2001, Cne de Puteaux). Il en va de même pour les litiges concernant des mesures prises après enquête publique si les conclusions du commissaire enquêteur sont défavorables (C.env., art L.123-12, repris au CJA, art.L554-12).

Reste en dernier ressort, le recours pour excès de pouvoir (contentieux en annulation), lequel n’est pas ouvert à tout un chacun. Il faut que le demandeur puisse justifier que l’acte attaquer lui fait grief, qu’il a un intérêt à en demander l’annulation. Le recours en indemnité (contentieux de l’indemnité) n’est possible que si le demandeur se trouve dans une situation légitime.

L’éventualité d’avoir à souffrir de la décision attaquée peut, si elle est suffisamment certaine et spéciale, fonder un intérêt à la contester, même si, dans l’instant, elle ne fait pas grief. Il est admis que la qualité de contribuable local donne intérêt pour contester toute décision ayant pour effet de peser sur les finances de la collectivité considérée (CE, 9 juillet 1948, Bourgade), pour autant que ce poids soit sensible (ce qui n’est pas le cas d’un PC).

Les élus ne tirent pas de cette qualité un intérêt leur permettant de contester les décisions ne les atteignant pas directement, mais il est maintenant admis que les membres des conseils élus ont intérêt à attaquer les délibérations émanant de ces organismes, et ce, pour quelques motif que ce soit (CE, 23 déc.1988, Dpt du Tarn c/Barbut. CE, 24 mai 1995, Ville de Meudon. CE, 22 mars 1996, Paris et Roignot).

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Chabanol, D., La pratique du contentieux administratif, Litec. 2007