Fusion obligatoire des collectivités et exception d’inconstitutionnalité

Dans la gazette des communes du 2 mars 2009, il était indiqué que « la suppression ou la fusion généralisée d’échelons ne figurent pas dans la mouture du rapport Balladur. Une telle réforme exigerait une révision constitutionnelle. ».

Certes, il n’y eut pas de révision constitutionnelle et donc pas de big-bang institutionnel contrairement à ce qui s’est dit parfois. Toutefois, une nouvelle révision constitutionnelle est-elle vraiment nécessaire pour fusionner des échelons ?

J’avais cru lire que Jean-Pierre Raffarin s’était arrangé pour rendre la fusion légalement possible lors de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. Certes, il s’agit d’une toute petite porte, mais d’une porte tout de même.

Cela fut confirmé par une décision du Conseil d’Etat le 27 octobre 2008, lequel valida l’intégration forcée de la commune de Sainte Croix en Plaine dans l’intercommunalité de Colmar.

Dans son arrêt, le Conseil d’Etat a estimé, concernant la commune intégrée d’office, que l’intérêt général prévalait sur le principe de libre administration et de non tutelle d’une administration sur une autre.

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La constitution prévoit le principe de libre administration des collectivités territoriales et celui de l’interdiction d’exercice d’une tutelle d’une collectivité sur une autre. Or la réforme du 23 juillet 2008 prévoit qu’une commune rurale peut être intégrée contre son gré dans une communauté d’agglomération déjà créée.

Le Conseil d’Etat rappelle ainsi dans son arrêté du 27 octobre 2008 que « la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement, mais que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur prévoit par ailleurs les conditions dans lesquelles une commune peut être intégrée à un EPCI, alors même qu’elle aurait manifesté son désaccord. »

Bien que contestée par certains élus, l’intégration forcée de communes dans un EPCI est justifiée par un motif d’intérêt général, le juge administratif n’exerçant qu’un contrôle minimum sur la décision du Préfet. Le Préfet use du pouvoir d’appréciation qui lui a été conféré par la loi, afin de favoriser l’émergence du périmètre le plus cohérant.

Le Conseil d’Etat a donc estimé, en application du nouvel article 61-1, que l’intérêt général concernant la fusion de collectivités devait primer sur le principe de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur une autre.

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Il est désormais possible pour la commune intégrée d’office d’invoquer, par voie d’exception, les dispositions constitutionnelles de libre administration ; le constituant venant d’introduire le mécanisme de l’exception d’inconstitutionnalité.

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Art. 61-1.-[Entrée en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application (article 46-I de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008)] Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article.

Art. 72.- Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Art. 72-2. – Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre. Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales.