Le temps, la ville et l’urbaniste

24 janvier 2012

Droit de pétition et référendum local décisionnel

Publié par alias dans Réforme territoriale

La démocratie se conçoit comme la participation des citoyens à l’élaboration des décisions les concernant. L’article 3 de la Constitution de 1958 conjugue souveraineté nationale et populaire : La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Si les institutions anglaises et américaines ont fait le choix d’exclure ou de limiter fortement le recours au référendum, le système politique français est plus longtemps resté hésitant.

En effet, les pratiques bonapartistes discréditeront la notion de démocratie directe auprès des républicains de la IIIe République, lesquels seront à la longue convaincus que seule la démocratie représentative est fiable et protège les excès. L’ambiguïté entre les deux facettes du référendum, consultation sur un projet ou question de confiance, créé une confusion sur la signification du vote, renforcée par les velléités publicitaires. De fait, la valeur du référendum dépend essentiellement du degré de maturité politique des élus et des électeurs.

A compter du milieu du XXe s, pour faire face à une crise de la représentativité, la mise en œuvre de l’outil référendaire sera la plupart du temps décidée par l’Exécutif, parfois par le Parlement (Royaume-Uni, Danemark et Irlande), voire par les citoyens eux-mêmes (Suisse et Italie). On distingue alors le veto, l’initiative populaire, le référendum abrogatif, l’acceptation, la consultation…Il porte sur des révisions constitutionnelles et la ratification des traités en France ainsi que sur des questions de société ailleurs (divorce en Italie, énergie nucléaire en Suède). Le référendum local, longtemps resté purement consultatif, est de ce fait, peu utilisé.

La loi Marcellin du 16 juillet 1971 – laquelle fut un échec – prévoyait un référendum décisionnel pour les fusions de communes, mais il faudra attendre la loi ATR du 6 février 1992 pour que la consultation d’initiative municipale se voit conférer une valeur juridique, bien que non décisionnelle (exception faite des accords de Nouméa en Nouvelle-Calédonie en 1998). La LOADT du 4 février 1995 apporta deux innovations : l’extension de la consultation au périmètre des intercommunalités et l’introduction de l’initiative populaire en donnant à un cinquième des électeurs le droit de demander au conseil municipal d’organiser une consultation sur une opération d’aménagement relevant de sa compétence.  Ce droit de pétition n’est ouvert qu’aux électeurs des communes et EPCI concernés (à la différence du droit de pétition au niveau national, pour lequel aucune condition personnelle n’est requise, si bien qu’un étranger, un mineur ou un détenu déchu de ses droits civiques sont recevables).

Le recours au référendum local sera considérablement élargi avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 : consultation des électeurs en cas de création d’une collectivité ; droit de pétition permettant à 1/5e des électeurs d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence (art 72-1 de la Constitution) ; référendum décisionnel à l’initiative des assemblées délibérantes. Toutefois, les EPCI sont exclus de ce procédé référendaire (comme ils ne sont pas concernés par les règles sur le cumul des mandats).

Ainsi, la loi organique du 1er août 2003 et la loi du 13 août 2004 (décret du 6 décembre 2005)  préciseront les conditions d’utilisation du référendum local : Le projet de texte est considéré adopté à la majorité des voix et si au moins la moitié des électeurs inscrits ont participé au vote. « C’est un texte d’affichage, un texte minimal aux conséquences minimales » ironisera Jean-Pierre Sueur. De plus, aucun référendum local, pris sur le fondement du dernier alinéa de l’article 72-1, de l’article 72-4 et du dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution, ne peut être organisé sur des consultations organisées dans son ressort, pendant la campagne prévue pour le renouvellement général des Députés et l’élection du Président de la République.

Les Préfectures ont tout de même signalé plusieurs référendums locaux : Villefranche-de-Lonchet sur la réhabilitation d’une halle ; Guainville sur le devenir d’un bien immobilier ; Ville-en-Woëvre sur le projet de stockage de déchets radioactif ; Mey sur la modification des sièges au sein de la communauté d’agglomération ; Boulot sur l’attribution d’un nom aux habitants de la commune ; Stains sur la création d’une police municipale ; Englancourt sur le déplacement du monument aux morts ; Aizelle sur le programme d’aménagement d’un bassin versant ; Saint-Aignan-de-Noyers sur le choix du nom des habitants ; Larnod sur le projet de carrière ; Malons et Elze sur l’implantation d’éoliennes ; Castanet Tolosan sur les transports urbains ; Candé-sur-Beuvron sur l’adhésion à la communauté d’agglomération de Blois ; Thouaré sur la création d’une police municipale ; Souilly sur le projet de création d’une fosse de stockage temporaire de lisier et d’un plan d’épandage ; Banvou sur le projet de construction d’un commerce local ; Arifat sur l’acquisition d’une école privée et des parcelles attenantes ; Mandre- les-Roses sur la réalisation d’un programme d’habitation sur un domaine communal ; Le Thillot sur la constitution d’une communauté de communes et projet de statuts…

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Extrait de la loi du 13 août 2004 :

TITRE VII PARTICIPATION DES ÉLECTEURS AUX DÉCISIONS LOCALES ET ÉVALUATION DES POLITIQUES LOCALES

Chapitre Ier Consultation des électeurs et fonctionnement des assemblées locales

Article 122

I. – Dans le chapitre II du titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales, la section unique devient la section 1 et il est inséré une section 2 ainsi rédigée :

« Section 2 « Consultation des électeurs

« Art. L. 1112-15. – Les électeurs d’une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. La consultation peut être limitée aux électeurs d’une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité.

« Art. L. 1112-16. – Dans une commune, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs, peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité l’organisation d’une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée.

« Dans l’année, un électeur ne peut signer qu’une seule demande tendant à l’organisation d’une consultation par une même collectivité territoriale.

« Le ou les organisateurs d’une demande de consultation dans une collectivité territoriale autre que la commune sont tenus de communiquer à l’organe exécutif de cette collectivité une copie des listes électorales des communes où sont inscrits les auteurs de la demande.

« La décision d’organiser la consultation appartient à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale.

« Art. L. 1112-17. – L’assemblée délibérante de la collectivité territoriale arrête le principe et les modalités d’organisation de la consultation. Sa délibération indique expressément que cette consultation n’est qu’une demande d’avis. Elle fixe le jour du scrutin et convoque les électeurs. Elle est transmise deux mois au moins avant la date du scrutin au représentant de l’Etat. Si celui-ci l’estime illégale, il dispose d’un délai de dix jours à compter de sa réception pour la déférer au tribunal administratif. Il peut assortir son recours d’une demande de suspension.

« Le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui statue dans un délai d’un mois, en premier et dernier ressort, sur la demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité du projet soumis à consultation.

« Lorsque la délibération organisant la consultation est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui en prononce la suspension dans les quarante-huit heures.

« Art. L. 1112-18. – Si la délibération émane de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale autre que la commune, le représentant de l’Etat dans cette collectivité la notifie dans un délai de quinze jours aux maires des communes dans lesquelles la consultation est prévue, sauf s’il a été fait droit à sa demande de suspension.

« Les maires organisent le scrutin. Si un maire refuse de procéder à cette organisation, le représentant de l’Etat, après l’en avoir requis, y procède d’office.

« Art. L. 1112-19. – Les dépenses liées à l’organisation de la consultation des électeurs constituent une dépense obligatoire de la collectivité territoriale qui l’a décidée.

« Les dépenses résultant des assemblées électorales tenues dans les communes pour l’organisation d’une consultation décidée par une autre collectivité territoriale leur sont remboursées par cette collectivité de manière forfaitaire, au moyen d’une dotation calculée en fonction du nombre des électeurs inscrits dans la commune et du nombre des bureaux de vote qui y sont installés. Les tarifs de cette dotation sont fixés par décret.

« Art. L. 1112-20. – Les électeurs font connaître par « oui » ou par « non » s’ils approuvent le projet de délibération ou d’acte qui leur est présenté. Après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, l’autorité compétente de la collectivité territoriale arrête sa décision sur l’affaire qui en a fait l’objet.

« Art. L. 1112-21. – Les dispositions des onze premiers alinéas de l’article LO 1112-6 sont applicables à la consultation des électeurs.

« Pendant le délai d’un an à compter de la tenue d’un référendum local ou d’une consultation des électeurs à l’initiative d’une collectivité territoriale, celle-ci ne peut organiser une autre consultation portant sur le même objet.

« Art. L. 1112-22. – Les dispositions de l’article LO 1112-11 sont applicables à la consultation des électeurs. »

II. – L’article L. 5211-49 du même code est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « en matière d’aménagement » sont supprimés ;

2° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’organe délibérant l’organisation d’une consultation sur une affaire relevant de sa décision. Dans l’année, tout électeur ne peut signer qu’une seule demande tendant à l’organisation d’une consultation. La décision d’organiser la consultation, selon les dispositions prévues à l’alinéa ci-dessus, appartient à l’organe délibérant de l’établissement public. »

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