Les collectivités territoriales peuvent-elles financer des entreprises en difficulté ?

Les périodes de crise ont toujours été favorables à un regain d’investissement public, souvent accompagné d’une redistribution des cartes.  Si l’Etat respectueux d’un certain libéralisme a peu à peu cédé du terrain à des collectivités locales désireuses d’intervenir plus largement, les collectivités sont-elles également appelées à se substituer  à un secteur privé défaillant et à un secteur bancaire dérégulé ? Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent-elles accorder une subvention à une entreprise en dépôt de bilan afin de financer ses charges de fonctionnement en attendant un repreneur éventuel ? Ont-elles le droit de contribuer au soutien des entreprises en difficulté en y injectant des fonds propres ?

L’attribution des aides publiques reste fortement encadrée, d’une part par la Commission européenne et la CJCE, laquelle n’autorise l’intervention du secteur public dans le champ concurrentiel qu’en cas de circonstances exceptionnelles, voire dans une certaine optique (traité de Lisbonne) – et d’autre part, par la loi du 13 août 2004, laquelle départage les compétences des collectivités territoriales en la matière. Depuis 2004, la distinction entre aides directes (subventions, prêts…) et aides indirectes (zones  d’aménagement concerté, voirie…) a été supprimée et trois nouveaux régimes d’aides institués :

Les aides aux entreprises en difficulté sont désormais réservées aux Régions et Départements ; les communes et leurs groupements étant en principe seulement consultées. Une commune ou une intercommunalité ne sont pas compétentes pour accorder une subvention/avance à une entreprise en dépôt de bilan en attendant un repreneur éventuel (aides aux entreprises en difficulté), ayant par contre pour compétence le développement économique (aide à la création ou à l’extension d’activité). La nuance est subtile mais elle s’inscrit dans l’histoire : le législateur et les CRC ont de longue date cherché à renforcer l’échelle régionale, considérant l’action communale et la multiplication des intervenants comme non pertinentes.

La Commission européenne : assouplissement des règles en temps de crise

La réduction des aides publiques au développement économique est un des objectifs de la stratégie de Lisbonne, pour autant, la France se classe au 2^e rang des Etats membres de l’Union à accorder des aides, après l’Allemagne. Même outre manche, le gouvernement britannique annonça en janvier 2009 qu’il se portait garant, dans le cadre du 2^e plan de relance, de la moitié du remboursement de prêts à court terme consentis à des PME.

Compte tenu de la nature de la crise, à la fois financière et économique, les Etats ont procédé en deux temps afin de rétablir le fonctionnement normal du système financier et puis relancer l’économie. Dans sa communication du 26 novembre 2008, la commission européenne adopta un cadre temporaire à l’intention des Etats membres afin de lutter contre le resserrement du crédit sur l’économie réelle.

L’assouplissement du cadre des aides d’Etat en faveur de l’économie réelle visent quatre objectifs : stimuler rapidement la confiance des consommateurs, atténuer le coût humain du ralentissement économique, préparer l’économie au retour de la croissance, accélérer la reconversion vers une économie écologique.

Pour cela, les aides doivent être prises en temps voulu, ciblées, temporaires et coordonnées ; combiner les instruments en agissant sur les recettes et les dépenses (dépense publique, subvention, garanties, prêts, réduction de la fiscalité et des prélèvements sociaux) ; se concentrer sur les objectifs de Lisbonne (recherche et développement, innovation formation et environnement).

Le montant limité d’aide compatible est porté à 500 000 euros et vise les entreprises qui n’étaient pas en difficultés au 1^er juillet 2008. Les régimes de garanties sont destinés à encourager davantage au financement et réduire la forte réticence des banques. La commission prévoit que des prêts à taux d’intérêt bonifiés puissent être accordés aux entreprises.

Par ailleurs, les lignes directrices communautaires du 1er octobre 2004 régissent les aides aux entreprises en difficulté. Les aides seront autorisées par la Commission après un examen attentif, sur notification de l’Etat membre. Le montant de l’aide ne peut excéder 10 millions d’euros et est limité au strict minimum des coûts de restructuration avec une participation financière obligatoire de l’entreprise. Ces aides sont caractérisées par le principe de non récurrence. Un régime d’aide cadre au sauvetage et à la restructuration pour les petites et moyennes entreprises en difficulté n° N386/2007 a été notifié à la Commission européenne et approuvé par celle-ci le 29 octobre 2007.

Le Conseil d’Etat : des circonstances particulières de temps et de lieu

Le développement économique local ne date pas de la loi du 7 janvier 1982 mais s’avère être une politique menée depuis Necker. L’intervention locale dans le champ économique était tolérée en cas de « circonstances particulières de temps et de lieu ». La loi Spinasse du 19 août 1936 prévoira d’accorder une aide exceptionnelle sous forme d’avances aux PME.

Avec la nomination de Turgot en 1774, les physiocratiques encouragèrent à l’échelle nationale les activités agricoles et artisanales en supprimant les entraves structurelles et fiscales qui pesaient sur elles. Par la suite, l’accent fut mis sur les travaux publics et l’assistance en cas de calamités naturelles. Des revers de Turgot, Necker tira une grande leçon et changea les méthodes en renonçant aux schémas uniformes et généraux pour privilégier la création d’assemblées provinciales. Il donna consistance à l’idée de développement local, encouragé par le sommet mais réalisé par la base.

Au XIXe siècle, l’impulsion qui vient de Paris se concentre sur quelques enjeux majeurs, comme la constitution d’un système para-bancaire (Caisse des dépôts, Banque de France, Crédit foncier, Caisse nationale d’épargne postale) ou l’édification d’un réseau de voies de communication. La Troisième République ne modifie pas fondamentalement la situation, même si commence à fleurir un socialisme municipal. Conseils généraux et municipaux se heurtent continûment au double verrou de la centralisation et du libéralisme.

Les collectivités ne peuvent en principe s’engager dans des activités qui auraient pour effet de porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie (loi des 2-17 mars 1791) et ne peuvent créer ni aider financièrement des entreprises. Toutefois, le Conseil d’Etat admet l’intervention locale en cas de « circonstances exceptionnelles » (Casanova, 29 mars 1901), lorsqu’il s’agit sans fausser la concurrence de satisfaire un intérêt public (Chambre syndicale de propriétaires de bains de Paris, 2 février 1906) ou de remédier à la carence de l’initiative privée (Bonnardot, 7 août 1896).

Après la première guerre mondiale, l’Etat prend pied de manière durable dans la sphère économique. Il entend soit procéder à la reconstruction des régions détruites soit, après la crise de 1929, favoriser la reprise économique. Ce dirigisme prend notamment la forme d’aides financières versées par exemple aux compagnies aériennes et maritimes ou de crédits alloués par l’intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations aux entreprises en difficultés (Citroën en 1934) comme aux collectivités.

Le Conseil d’Etat continue de réserver les activités économiques aux personnes privées, sauf « circonstances particulières de temps et de lieu ». L’arrêt Chambre syndicale de commerce en détail de Nevers (30 mai 1930) ne réalise ici qu’un progrès relatif par rapport à l’arrêt Casanova précité (29 mars 1901). Si la loi Spinasse du 19 août 1936 prévoira bien d’accorder une aide exceptionnelle sous forme d’avances aux PME, elle le fera avant tout pour permettre aux entreprises de supporter les nouvelles mesures sociales en dehors de toute considération spatiale.

Les années 70 : des aides directes et indirectes

Un pas supplémentaire est franchi au début de la décennie 70. En conséquence de la première crise pétrolière, la Région recueille des compétences qui dépassent vite la simple mission de planification : sur le fondement des décrets du 27 juillet 1977, elle peut octroyer des primes à la création d’entreprises industrielles et cautionner des prêts. La reconnaissance de modalités d’aides directes et indirectes participe d’un interventionnisme local qui s’impose durant les trente glorieuses. Toutefois, l’Etat ne renonce pas à encadrer de telles pratiques qui doivent demeurer exceptionnelles.

Le gouvernement rappelle que l’intervention ne peut avoir lieu que dans l’hypothèse où l’intérêt public est en jeu et conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat, lorsqu’il y a carence de l’initiative privée (circulaires ministérielles des 10 septembre 1976 et 22 septembre 1978). Outre la planification, le second volet de la politique passe par la mise en œuvre d’un dispositif financier ; piloté par la DATAR à partir de 1963, il prend la forme de prêts, de bonifications d’intérêt, d’exonérations fiscales, de primes spéciales…

Avec la décentralisation, la notion de développement économique est restée une notion ambivalente sans délimitation nette des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales. Le CGCT (L.2251-1) rappelle ainsi que « l’Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l’emploi ». D’autre part, les seules limites de la compétence d’une collectivité sont la limite territoriale.

Le fait que la Conseil régional en matière économique et le Conseil général en matière sociale aient été reconnus comme chefs de file n’a eu qu’un effet limité. Les lois de décentralisation n’ont pas créé l’interventionnisme local, elles l’ont toutefois indiscutablement légitimé et étendu dans un contexte de fortes difficultés économiques et sociales, liées à la désindustrialisation de l’économie et une forte dégradation de l’emploi.

La Région se voit attribué un rôle prépondérant dans l’octroi d’aides directes en faveur du développement économique. Elle seule peut avoir l’initiative en la matière, les communes et  les départements ne pouvant que compléter l’aide régionale si elle n’a pas atteint un plafond prévu par les textes, les aides directes font l’objet d’un encadrement.

En matière d’aides directes, les autres collectives ne gardent qu’un rôle complémentaire à celui de la Région qui repose en outre sur seulement trois possibilités :

-          Participation au financement des aides prévues par la Région dans le cadre d’une convention passée avec celle-ci ;

-          Mise en œuvre d’un projet d’aide ou de régime d’aide approuvé par la Région ;

-          Intervention conjointe de l’Etat et d’une collectivité infrarégionale subordonné à la passation d’une convention dont copie est adressée par la Préfet à la Région.

En revanche, en matière d’aides indirectes, les collectivités territoriales sont toutes pleinement compétentes.

2004 : La Région et les nouvelles règles d’octroi des aides

Avec la loi du 13 août 2004, le rôle de la Région en matière économique est renforcé (art. 1511-2 CGCT) et le régime d’aides est modifié en supprimant la distinction entre aides directes et aides indirectes.

Trois nouveaux régimes d’aides sont institués :

-          Les aides au développement économique placées sous l’autorité de la Région comprennent notamment les aides à l’immobilier d’entreprise ;

-          Les aides aux entreprises en difficulté, réservées aux Régions et aux Départements agissant seuls ou de façon concertée, sachant que la collectivité sur le territoire de laquelle est située l’entreprise concernées doit être consultée par l’intermédiaire de son conseil ;

-          Les aides destinées au maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural.

La loi du 13 août 2004 interdit sauf autorisation prévue par décret en Conseil d’Etat (ex SEML) toute participation financière des collectivités territoriales dans le capital de sociétés commerciales ou d’organismes à but lucratif qui n’auraient pas pour objet d’exploiter des services publics ou des activités d’intérêt général (CGCT art. L2253-1 et s.).

Toutefois, depuis 1988, la loi permet aux collectivités de participer au capital de sociétés de crédit ayant pour objet exclusif la garantie des concours financiers qu’elles accordent aux entreprises privées. Il est à noter également que les Régions peuvent participer au capital de société de développement régional et souscrire des parts dans un fonds de placements à risques à vocation régionale.

Sources :

Article L1511-2 du CGCT Modifié par Loi n°2007-1223 du 21 août 2007 – art. 2 JORF 22 août 2007 Sans préjudice des dispositions de l’article L. 1511-3, de l’article L. 1511-5, du titre V du livre II de la deuxième partie et du titre III du livre II de la troisième partie, le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d’intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Il peut déléguer la gestion de ces avances à des établissements publics. Les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d’une convention passée avec la région. Toutefois, en cas d’accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d’aide ou de régime d’aides peut le mettre en oeuvre. Les aides accordées par les collectivités territoriales ou leurs groupements au titre du présent article et de l’article L. 1511-3 ont pour objet la création ou l’extension d’activités économiques.

Compétences des Communautés urbaines en matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire : Création, aménagement de zones d’activités industrielles, commerciales, tertiaires, artisanales, touristiques, portuaires ou aéroportuaires. Actions de développement économique et notamment soutien à des événements de notoriété nationale ou internationale ainsi qu’à des structures favorisant le rayonnement international de l’agglomération, le développement de filières prioritaires et le tourisme ainsi qu’à l’immobilier d’entreprise. Construction, aménagement et gestion du Palais des congrès de la Communauté urbaine. Actions relatives à l’enseignement supérieur, à la recherche et aux hôpitaux dans le cadre de dispositifs contractuels avec l’Etat.

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Le 20 juin 2011, le tribunal d’instance de Münich a ouvert une procédure d’insolvabilité à l’encontre du groupe Alkor-Venilia, dont les  actifs sont tenus par Gordon Brothers. Le 4 juillet 2011, l’administrateur judiciaire provisoire a déposé une procédure secondaire de liquidation judiciaire avec poursuite d’activité pour l’une de ses succursales Véninov basée en France. Cette usine fabrique des nappes en plastique. Faute d’offres de reprise, il a été mis fin à la poursuite d’activité par jugement du 21 juillet 2011. Cet été, l’ensemble des salariés ont été licenciés, tandis qu’une autre procédure judiciaire a été ouverte sur la question très spécifique de la propriété des actifs de Véninov détenus par Gordon Brothers. Depuis, les anciens salariés se sont organisés afin de maintenir leur outil de travail en état de fonctionner en espérant un repreneur. Le Préfet du Rhône aurait alors demandé à la Ville de Vénissieux, à la Communauté urbaine de Lyon et à la Région Rhône-Alpes de contribuer à la prise en charge de dépenses de fonctionnement courantes de l’entreprise (chauffage, gardiennage, prise en charges d’assurances) en attendant un éventuel repreneur….

Sources :

Revue française de finances publiques, LGDJ, février 2010.

Pour aller plus loin :

Cour des comptes, Les aides des collectivités territoriales au développement, novembre 2007.

Cour des comptes, Les interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises, novembre 1996.