De la régulation budgétaire hivernale…

Que faire lorsque la somme des crédits annuels nécessaires pour mener à bien l’ensemble des projets inscrits au plan de mandat s’avère être supérieure au montant prévu à la PPI ? L’une des solutions, hors compression des dépenses ou augmentation de la fiscalité et de la politique tarifaire, consisterait à retarder l’exécution des chantiers et geler les dépenses y afférentes…

La régulation budgétaire est une pratique ancienne visant à geler des crédits pour mieux piloter l’exécution budgétaire. L’ordonnance de 1959 autorisait ce gel à condition que les crédits votés soient devenus sans objet en cours d’année. Dans la pratique, la mise en réserve officielle ou informelle de ces crédits procédait moins d’un tel constat de défaut d’emploi, que de la volonté de piloter précisément le niveau des dépenses afin de ne pas dépasser la norme fixée ou d’éviter toute dégradation de l’exercice budgétaire.

Cette pratique a fait l’objet de nombreuses critiques, malgré les tentatives des directions financières au début des années 2000 de contractualiser avec chaque direction gestionnaire sur le niveau de la régulation. Les critiques concernaient autant l’acte unilatéral de la direction des finances, laquelle remettait au passage en cause le vote de l’assemblée délibérante, que de l’absence de visibilité sur l’utilisation possible des crédits, ou que la remise en cause des promesses et annonces électorales.

Depuis, la lolf dans son article 14 a institutionnalisé la régulation budgétaire, en intégrant notamment la prise en compte des conditions économiques et la nécessité pour l’exécutif de piloter l’exécution budgétaire, mais aussi le droit à information de la commission des finances/comité budgétaire avant tout acte visant à rendre les crédits indisponibles (amendement Lambert), ainsi qu’une limitation de ces annulations à hauteur de 1,5% des crédits ouverts, et l’obligation de retourner devant l’assemblée délibérante si ce plafond s’avérait insuffisant.

Si l’esprit de la lolf consacre bien la régulation budgétaire, elle ne répond cependant que partiellement aux critiques sur les conditions de mises en œuvre. Le rapport Lambert et Migaud précisera alors qu’il  « convient de tout mettre en œuvre pour limiter le recours à la régulation des crédits en cours de gestion et pour éclaircir l’horizon des gestionnaires sur les moyens dont ils peuvent disposer. ».

En juillet 2005, sera ajouté un article 51-4 bis à la loi organique, si bien que l’on peut considéré corrélativement qu’il devrait être joint au budget primitif des collectivités concernées, une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par l’assemblée délibérante, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres. Ainsi, la réserve de précaution doit être constituée au niveau du programme.

De même, dans la PPI, la constitution de réserve de précaution devrait faire apparaître une hiérarchisation dans les dépenses du  programme, hors dépenses obligatoires. Ceci offrirait alors un gage de visibilité pour l’ensemble des acteurs du processus budgétaire.