Les relations financières collectivités/associations

Les relations financières entre collectivités et associations sont pour le moins complexes.  L’annexe 1 de la circulaire du 18 janvier 2010 tente d’éclaircir les pouvoirs publics quant aux modes opératoires pertinents : subventions, marchés publics ou délégations de service public ? A quelles règles peuvent bien être soumises les subventions ?

Le paquet Monti-Kroes arrivant à échéance en novembre 2011, la réforme « Almunia » applicable dès 2012 et portant sur la législation en matière d’aides d’Etat introduirait tantôt des allégements, tantôt des durcissements, selon un projet présenté à Bruxelles le 30 septembre 2011 en cours de discussion…

Des subventions soumises ou non à la réglementation des aides de l’Etat. 

Si la loi du 12 avril 2000 impose une convention pluriannuelle d’objectifs entre les parties lorsque les subventions dépassent le montant de 23 000 euros (modèle en annexe 2 de la circulaire du 18 janvier 2010), un nombre croissant d’activités associatives entre dans le champ d’application du droit communautaire, parce qu’elles sont considérées comme étant de nature économique.

Ainsi, même si les activités menées ne sont pas lucratives et seraient de nature sociale, toutes les aides économiques publiques doivent respecter la réglementation sur les aides de l’Etat, régime défini par les articles 86 à 88 du Traité instituant la communauté européenne, complété et interprété par l’arrêt de la CJCE « Altmark » du 24 juillet 2003 et par le paquet « Monti-Kroes » du 28 novembre 2005. Toutefois, les subventions à une association exerçant des activités économique d’intérêt général d’un montant inférieur à 200 000 euros sur trois ans ne sont pas qualifiées d’aides d’Etat (le paquet « Almunia » pourrait porter cette limite à 150 000 euros par an si le CA de la structure n’atteint pas 5 M d’euros sur les deux précédents exercices et pour les collectivités de moins de 10 000 habitants).

Si le montant est supérieur, l’aide doit appliquer les règles contenues dans le paquet Monti-Kroes : se limiter à compenser l’obligation de service public cadrée par une procédure de mandatement. La compensation devra être proportionnée aux coûts occasionnés – déduction faite des recettes éventuelles et d’un « bénéfice raisonnable » -, et être périodiquement contrôlée et évaluée par la collectivité. Ces compensations, compatibles avec le droit communautaire, doivent tout de même être notifiées à la Commission européenne. Toutefois, cette notification préalable n’est pas nécessaire si le montant des compensations n’excède pas 30 millions d’euros par an et que le CA annuel HT de l’association n’a pas dépassé 100 millions d’euros pendant les deux exercices précédents (le paquet Almunia pourrait porter le montant à 15 millions d’euros par an).

De l’intérêt de bien identifier l’origine de l’initiative 

Pour que la subvention soit légale, il est fondamental que la délibération ainsi que la convention d’objectifs fassent ressortir l’initiative de l’association. L’ancienne circulaire d’application du code des marchés publics du 3 août 2006, ainsi que la jurisprudence, précisent que l’initiative implique l’impulsion, la conception et la définition du projet. L’annexe de la circulaire du 18 janvier 2010 précise que l’association n’aura pas à répondre à un besoin préalablement défini par la collectivité publique, pour le compte duquel elle agirait comme un prestataire rémunéré, avec une contrepartie directe.

La subvention est reconnue lorsque le projet émane directement de l’association ou lorsqu’elle s’inscrit dans le cadre d’un appel à projets lancé par la collectivité publique, laquelle doit définir un cadrage général. La collectivité a alors identifié une problématique mais n’a pas défini la solution attendue. Selon l’annexe de la circulaire, l’appel à projets ne préjuge en rien de l’ampleur des propositions qui seront formulées ou encore de leur contexte. Cela le différencie d’un marché dont le besoin est clairement identifié.

Si la collectivité est à l’origine de l’initiative, la subvention n’est dans ce cas plus possible.

Il s’agira alors soit d’une DSP, à condition que l’association prenne à sa charge une mission de service public et qu’elle tire substantiellement une rémunération de ce service public en prenant à sa charge le risque d’exploitation ; soit d’un marché public, lequel a pour objet de répondre aux besoins de la collectivité en fournitures, services et travaux, en contrepartie des prestations, la collectivité rémunère le titulaire du contrat.

La collectivité devra garantir l’application du principe d’égalité ou de liberté d’accès des associations aux futurs marchés publics. L’avantage injustifié constitue l’un des principaux  risques encourus : Il peut s’agir d’un acte matériel (communication d’un document, entretien privilégié, suppression ou substitution de documents dans les dossiers de candidature ou d’offres) ; d’une pratique administrative (publicité insuffisante, négociation inéquitable, analyse partiale des offres) ou d’actes juridiques (décision d’attribution reposant sur des critères illégaux). Ce n’est pas tant la qualité de fonctionnaire ou d’agent de l’Etat ou de titulaire d’un mandat électif qui importe, que le pouvoir de la personne d’intervenir dans la procédure de marché, à quelque niveau que ce soit : actes préparatoires, publicité, mise en concurrence, analyse de la décision, choix ….

L’annexe 1 de la circulaire du 18 janvier 2010 met toutefois en garde les collectivités : ces procédures de marchés peuvent être ressenties négativement par le secteur associatif, lequel accuserait les pouvoirs publics de mettre en avant le principe de concurrence au détriment d’une coopération entre acteurs associatifs, et de faire prévaloir une logique de projets répondant au besoin de la collectivité sur le développement associatif.

http://www.associations.gouv.fr/IMG/pdf/relations_financieres_2010.pdf