Le temps, la ville et l’urbaniste

11 septembre 2011

Mutualisation des services et fonds de concours

Publié par alias dans Réforme territoriale

Dans son arrêt du 9 juin 2009, commission C/République fédérale d’Allemagne, la Cour de justice des communautés européennes reconnaissait la possibilité d’une mutualisation des services entre personnes publiques est possible sans mise en concurrence, dans le cadre d’une coopération intercommunale et en dehors même de l’hypothèse de “in house”. La cour répondait ainsi notamment aux demandes de la France. La distinction à opérer entre « prestation de services » et « mise à disposition de services » fut également confirmée dans un communiqué de l’ADCF en date du 1er septembre 2011 selon lequel « La Commission européenne a donné son aval à la mutualisation des services au sein des intercommunalités françaises, mettant fin à une procédure qu’elle avait engagée en 2007 ».  

L’épineuse question de la mutualisation des services semblerait ainsi réglée sur le plan juridique, élément d’autant plus précieux que l’article 67 de la fameuse loi sur la réforme territoriale votée en décembre 2010 prévoit l’élaboration de schéma de mutualisation entre l’EPCI et les communes membres pour 2014 :

« Art.L. 5211-39-1.-Afin d’assurer une meilleure organisation des services, dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement. Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal de chaque commune dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, son avis est réputé favorable.  Le projet de schéma est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le schéma de mutualisation est adressé à chacun des conseils municipaux des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale.  Chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l’avancement du schéma de mutualisation fait l’objet d’une communication du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à son organe délibérant. »

Cette préconisation n’est pas nouvelle en soi et fait suite à de nombreux rapports. Ainsi, la proposition du rapport Mariton de la commission d’enquête parlementaire sur l’évolution de la fiscalité locale de juillet 2005 souhaitait « encourager l’unité des services entre EPCI et ville-centre ». Ecrit dans la même veine, le rapport de la Cour des comptes « l’intercommunalité en France » de novembre 2005 précisait que «  Pour favoriser des économies d’échelle et renforcer la cohérence de l’action publique locale, les EPCI devraient explorer avec les communes membres les possibilités de mutualisation des services, à leur niveau, ouvertes par l’article L 5211-4-1 II du code général des collectivités territoriales, modifié par la loi du 13 août 2004. Les collectivités concernées devraient engager sans attendre la révision des conventions de mise à disposition de personnel encore en vigueur. »

Si l’argument de l’efficience des politiques publiques emporte l’adhésion des édiles locaux, la question financière est souvent abordée.  

Ainsi le rapport de Philippe Dallier édité par l’observatoire de la décentralisation du Sénat en 2006 propose « d’introduire dans le calcul de la DGF des EPCI à fiscalité propre un nouveau critère appelé le coefficient d’intégration fonctionnelle mesurant le degré de mutualisation des services entre l’EPCI et ses communes membres. Cette proposition n’est que l’amorce d’une réforme plus drastique que souhaite votre rapporteur et qui est énoncée tout de suite après. Créer les conditions favorables à la mutualisation des services entre commune-centre et EPCI sur le modèle de Mulhouse. Il s’agit de faire progressivement entrer dans les mœurs intercommunales un mode de gestion plus économe des deniers publics. ». 

Il en va de même du rapport de Pierre Richard  »Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales » de décembre 2006, lequel prévoyait pour les EPCI de « rendre obligatoire à échéance de cinq ans la mise en oeuvre d’un plan de rationalisation des structures administratives communales et intercommunales permettant de dégager des économies d’échelle à compétences constantes. Le calcul de la dotation globale de fonctionnement des EPCI et de leurs communes membres tiendra compte de cette rationalisation. Rendre publics les gains en coût et en qualité de services résultant de cette réorganisation. »

Mutualiser les ressources permettrait d’infléchir les dépenses et de renforcer la péréquation financière en tenant compte des charges de centralité de la ville centre. Bien sûr, cela ne va pas sans générer des mécontentements, au demeurant prévisibles, au sein des autres communes membres, lesquelles pourraient se sentir lésées. Réunis à Strasbourg les 27 et 28 octobre 2010 pour leur 70e congrès national, les DGS se sont interrogés sur l’évolution du travail entre les DGS des villes et le “super DGS” de l’intercommunalité : le premier sera-t-il le vassal de l’autre ou vont-ils travailler collectivement ?

Sans doute faut-il aller regarder de plus près les premières mises en oeuvre concrètes de mutualisation, lesquelles ont concerné Brest, Strasbourg, Amiens et Mulhouse. Puis, les communautés de Brest, d’Alès et de Clermont-Ferrand se sont engagées les premières dans une approche plus globale de mutualisation sur l’ensemble du territoire communautaire.

A Quimper, leur convention d’administration commune définit un même système hiérarchique (1 DGS, 2 DGAS, un comité de direction unique), des méthodes de travail identiques (préparation budgétaire, commande publique, gestions des ressources humaines, préparation des instances décisionnelles, relations interservices), une équivalence totale des conditions d’emplois, y compris en terme de mobilité inter structures et une répartition conventionnelle des charges financières entre la ville et Quimper Communauté basée sur une règle unique : 20% à la charge de la communauté d’agglomération, 80% à la charge de Quimper, valable pour 5 ans dont l’application stricte est garantie par un commissaire aux comptes, expert-comptable extérieur à l’administration.

En gage, l’évaluation semestrielle précise des services et des coûts et la possibilité offerte d’un réajustement financier à n+1 aura permis de calmer d’éventuelles ardeurs bellicistes sur Clermont-Ferrand. L’autre hypothèse aurait pu consister à augmenter la DSC à l’image du FNPRIC en faveur de certaines communes à faible potentiel fiscal, mais cette voie n’est guère conseillée, dans la mesure où l’augmentation de la DSC impacterait  le CIF – coefficient d’intégration fiscale – et le montant de la DGF en conséquence. Mieux vaut dans les communautés urbaines – de projets et non de gestion - revoir les critères de la DSC sans pour autant en modifier la masse globale, et augmenter les fonds de concours en direction des communes qui s’estimeraient  légitimement lésées.

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