Les magistrats financiers et les DGS en appellent à la responsabilité des Ministres !

Le 25 février 2011 se sont tenues au Sénat les 1ères rencontres du Syndicat des juridictions financières (SIJ) et du Syndicat national des Directeur Généraux des Collectivités territoriales (SNDGCT). Plusieurs pistes d’actions pour une meilleure collaboration entre les DGS et les Magistrats ont pu être évoquées  : consolidation des comptes des satellites, état des lieux précis du patrimoine, création d’indicateurs-types via les plans climat et SCOT, synthèse des recommandations des CRC dans les bulletins municipaux, fiches sur les cas les plus emblématiques rencontrés par les CRC, rédaction de rapports annuels propres à chaque CRC, fin des remises gracieuses sur les débets….

Mais il a surtout été question de la commande politique du Président de la République. Le résultat vise à affaiblir les chambres régionales – pourtant garante de la bonne gestion des deniers publics -, suivant une vision très jacobine voire napoléonienne promue par Philippe Seguin, fort éloignée de l’esprit des décentralisateurs. Le 5 novembre 2007, le Président de la République a en effet demandé au Premier président de la Cour des comptes de lui adresser des propositions de réforme des juridictions financières afin de créer un grand organisme d’audit public et d’évaluation. Suite à la disparition de Philippe Seguin, le dossier est à présent porté par Didier Migaud. Celui-ci en a modifié partiellement la teneur.

Il s’avère que le syndicat des juridictions financières (SJF) souhaite une réforme différente que celle proposée : s’ils échapperaient à la fusion organique de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes (CRC), l’organisation reste très centralisée propre au modèle de gouvernement à distance. Le projet prévoit la certification des comptes qu’aucun juge utile. La Cour souhaite mettre l’accent sur l’évaluation des politiques publiques, activité qui se ferait au détriment du contrôle de gestion estiment les Chambres, d’autant que le projet de loi n’aborde pas la question des ressources humaines (risque -20% des effectifs). Le risque d’un contrôle en opportunité n’est toujours pas clarifié. Le SJF considère qu’une réforme réussie passera par la préservation de l’autonomie partielle des CRC.

Adopté par la commission des lois le 15 septembre 2010, le projet repose à présent sur le bureau de l’Assemblée Nationale. Il est peu probable que la réforme voit le jour, dans la mesure les Ministres s’opposent à la responsabilité des ordonnateurs devant la Cour de discipline budgétaire et financière. Il en va pourtant de l’exemplarité et de la probité des membres du gouvernement ! Et le Président du SNDGCT pointe du doigt la difficulté d’être élu local et parlementaire à la fois, premier conflit d’intérêt empêchant une réelle décentralisation.

Les chambres régionales des comptes (CRC) sont des juridictions administratives financières françaises déconcentrées. Créées par la loi du 2 mars 1982, elles forment avec la Cour des comptes, sinon un ordre juridictionnel stricto sensu, du moins un ensemble de juridictions, dont l’unité est soulignée. La Cour opère un contrôle hiérarchique sur le fonctionnement des chambres régionales. La Cour est le juge d’appel des chambres régionales (le Conseil d’État est juge de cassation) pour ce qui concerne le jugement des comptes des comptables publics.

La Cour et les chambres participent à des enquêtes communes, sous l’égide d’un comité de liaison. Les chambres contribuent à l’élaboration du rapport public annuel de la Cour et collaborent aux enquêtes qui débouchent sur des rapports publics particuliers. Sur le plan statutaire, les présidents de chambre régionale des comptes sont nommés conseillers référendaires à la Cour. En 2007, les chambres comptaient au total 1112 fonctionnaires chargés de les faire fonctionner dont 328 magistrats et rapporteurs, 345 assistants de vérification et 439 agents administratifs.

Indépendantes, elles sont chargées de vérifier les comptes des collectivités locales et de juger des éventuels conflits relatifs à ces comptes. La mission transversale des chambres est une mission de régulation de la décentralisation. Outre le pouvoir d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics (débets), elles disposent d’un important pouvoir, celui d’informer (communication des observations définitives par l’exécutif d’une collectivité territoriale à son assemblée délibérante depuis 1992).

Les chambres exercent trois grands types de compétences :

• Le contrôle a posteriori juridictionnel (des comptes, dont la gestion de fait) ;

• L’examen a posteriori de gestion (l’évaluation des politiques, dont les satellites de droit privé, sans avis d’opportunité. Aux vérifications décidées par les chambres dans le cadre de leur programme annuel se sont ajoutées depuis 1992, celles demandées par les préfets et par les ordonnateurs. Saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière, information au pénal du Procureur de la République par l’intermédiaire du commissaire du gouvernement près la chambre régionale des comptes.) ;

• Le contrôle contemporain budgétaire (conseil sur saisine du Préfet, si budget non voté dans les délais légaux, budget voté en déséquilibre, compte fortement déficitaire, insuffisance des crédits nécessaires au règlement d’une dépense obligatoire, ou encore rejet du compte administratif).

La loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux Chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes et le décret d’application du 27 septembre 2002 ont encore fait évoluer les compétences et les procédures des juridictions financières. Les seuils du renvoi à l’apurement administratif sont aménagés ; le régime de délégation des contrôles par la Cour des comptes est précisé ; l’examen de la gestion est mieux défini (interdiction formelle de faire des remarques d’opportunité) ; les règles de contradiction et de publication des observations sont renforcées.

Marc Chabert, Président honoraire du SJF, se réfère à Platon pour évoquer les trois fonctions du magistrat financier, tantôt homme du fer (technicité, expertise, certificateur), homme de l’or (conseil, philosophie, partenaire) et homme de l’airain (rappel des règles, ordre, censeur). Il s’avère que le législateur n’a pas su ou voulu trancher entre les trois fonctions. Aujourd’hui, la tentation du fer et de l’or serait plus présente au sein des Chambres régionales des comptes.

Les collectivités et les chambres ont chacune leurs contradictions internes : Devant une demande croissante d’audit de la part des collectivités, le magistrat rappelle le risque de prendre des décisions en opportunité [La Cour évalue et certifie certes les comptes de l’Etat mais les collectivités sont régies par le principe de libre administration]. Il fait observer que les collectivités ont la capacité de recruter des spécialistes de hauts niveaux [cela dépend de la taille et du potentiel financier des collectivités concernées] et qu’elles peuvent faire appel à des auditeurs externes [est-ce au secteur privé de réguler le secteur public, tout comme les cabinets de chasseurs de tête privés auraient à se substituer aux missions du CNFPT ?], voire mutualiser leurs besoins entre collectivités [oui]. Les CRC pourraient quant à elles procéder à un contrôle facile et rassurant quoique parfaitement inutile, avoir une attitude trop présomptueuse à prétendre maîtriser tous les sujets au risque de sombrer dans le ridicule, et en renforçant sa mission d’audit, de prendre le parti du contrôlé.

Le DGS de la Mairie de Plaisir constate que les missions des magistrats consistent aussi à faire de l’archéologie. Du contrôle tatillon des contrôles fiscaux, les chambres auraient évolué vers une dynamique de gestion, en analysant davantage la pertinence des procédures des  commandes publiques vu sous le prisme du coût/efficacité des produits achetés. L’évaluation des politiques publiques semble toutefois difficile à mettre en œuvre, car il faudrait basculer  vers une comptabilité analytique différenciée selon les collectivités, génératrice d’une véritable usine à gaz et rendant le benchmarking quasiment impossible. L’autre méthode d’évaluation consiste à solliciter l’avis de la population, mais cet avis peut être instrumentalisé. Il n’en demeure pas moins que les collectivités ont besoin de renforcer leur capacité d’expertise sur l’évaluation avec des audits internes et externes, sans exclusive, et qu’il est préférable que cela soit bien le secteur public qui conseille le secteur public.

Pierre Doucet, Premier Conseiller de la CRC de Rhône-Alpes, précise que la loi ne permet aux chambres de donner des conseils aux collectivités [contrôle d’opportunité illégal depuis 1988], bien qu’elles émettent des recommandations. La réforme en cours clarifiera-t-elle les missions des CRC ? Plusieurs modèles sont possibles, celui de l’audit ou celui du juge des comptes. Bien que les CRC ne soient pas habilitées à définir leur propre mission, il pense que l’audit n’est pas souhaitable. Laurence Chenkier, responsable juridique du SDIS du Rhône, estime qu’il est toujours difficile de contrôler et de conseiller à la fois et qu’il manque surtout au CRC des moyens d’investigations pour mener à bien leurs activités de contrôle. Elle regrette que les CRC aient à suivre une feuille de route [élaborée par la Cour, gouvernement à distance] au risque de s’autocensurer et passer à côté de l’essentiel [Les CRC ont la faculté d’adapter les questionnaires]. L’inamovibilité des magistrats leur permet de résister aux pressions.

Le DGS de la Mairie de Sète rappelle qu’avant la décentralisation [création des CRC en 82], un mur existait entre les collectivités et les contrôleurs. Toutefois, le législateur fut visiblement mal à l’aise pour définir les missions des CRC, les missions de contrôle étant limitées par la souveraineté de gestion des exécutifs locaux. Concernant les audits à la demande, rappelons que les Présidents d’exécutifs peuvent toujours saisir les Préfets [en voie de disparition également], lesquels, faute de réponse de la DGCL [fonctionnement à définir], se tournèrent vers les CRC pour obtenir des réponses sur des points précis. Rappelons que les CRC ne sont toutefois pas aux services des élus mais bien des concitoyens. Le Président du SJF explique que les CRC sont sommées de faire du chiffre, de produire un certain nombre de rapports [industrialisation du contrôle] et n’ont plus le temps d’analyser en profondeur les questions. Le SJF est hostile à ce que les CRC fassent du conseil [les recommandations se rapprochent du conseil], bien que cette idée soit dans l’air du temps. Il sera nécessaire d’instaurer des filtres drastiques, car le travail des chambres risque d’être phagocyté par le nombre de saisines et d’être, in fine, instrumentalisé.

Une magistrate de la CRC de Rhône-Alpes estime que le flou des missions offre une liberté aux CRC de s’adapter et le contrôle revient à faire du conseil dans ses conclusions. Lorsqu’un magistrat réalise un contrôle, il peut demander aux Maires leurs attentes, ce dialogue au début de la procédure est utile. Les chambres devraient se recentrer sur leur mission régalienne et non pas se substituer aux bureaux privés d’ingénierie publique. D’autre part, le Préfet peut solliciter l’avis de la CRC sur les principales DSP et les marchés importants. Il manque peut-être une capacité de valorisation des travaux de la CRC, cela pourrait passer par des notes de synthèse sur les cas problématiques les plus récurrents (ex : piscine, stade), outil qui ne servirait pas aux CRC mais qui serait sans doute apprécié des collectivités.

Le DGS de la Mairie de Blois estime qu’il leur revient d’accompagner les contrôles et que cette confrontation est nécessaire. Le DGS d’Antibes raconte qu’il a subit deux contrôles et en a accompagné trois. Il s’oppose à ce que les CRC deviennent des conseillers. Les collectivités recherchent des labels [certification des comptes] mais cela offre de fausses garanties. Le Président du SJF rappelle que la force des recommandations de la CRC réside dans sa collégialité et qu’il faut donc prendre avec précaution les points de vue des rapporteurs. Il arrive que leur avis ne soit pas suivi par la CRC.

Philippe Vidal, Premier conseiller de la Chambre régionale des comptes d’Ile-de-France, précise que les enquêtes sont pilotées par la Cour des comptes, décideur. Lors d’un contrôle, il ne faut pas hésiter à élargir le champ. Il pense que le projet de loi de réforme des juridictions financières ne verra pas le jour. Le projet de certification des comptes est déjà passé à la trappe. Il souhaite que les chambres régionales publient également des rapports annuels. Le Président du SJF explique que les rapports sont difficiles entre la Cour et les CRC. La Cour leur transmet beaucoup trop de sujets à traiter à la fois et cela ne correspond pas aux réalités locales. Les magistrats qui les portent à la CRC en mesurent mal la finalité et l’utilité. Les magistrats n’ont pas à servir de simple boite aux lettres, mais la Cour préfère garder la main sur le pilotage, ce qui pose problème. Cela pompe une bonne partie des moyens des CRC. Une autre réforme que celle proposée est nécessaire, mais ce n’est pas dans l’air du temps.

Nicolas Ferru, Premier conseiller de la CRC de Franche-Comté pense que les CRC ont eu pour effet bénéfique de renforcer les fonctions ressources des collectivités (ex : DSP eau). L’évaluation nationale par indicateurs a ses limites. Il s’interroge sur la limite de la généralisation des référentiels et l’homogénéité des contrôles.

Le DGS de la Ville d’Asnières rappelle que les Directeurs Généraux des Services sont là pour faire du contrôle interne et qu’il existe toujours un risque d’instrumentalisation des travaux des CRC.  Des phénomènes concomitants et soutenus par les CRC sont apparus : la lutte contre le saucissonnage des marchés et la mutualisation des services ; le management par projet et le contrôle de gestion. Le problème reste la mise sur agenda par la CRC d’un dossier clôt pour la collectivité, laquelle se préoccupe d’un dossier plus brûlant. Les exécutifs redoutent avant tout la transmission d’un dossier au Procureur et préfère être informés des dysfonctionnements en amont pour les corriger. Il reste aux collectivités à trouver des outils afin de mieux consolider les comptes des différents satellites. Les Plans climat et Scot peuvent servir de base pour l’évaluation. Celle-ci dépend des outils dont disposent les collectivités. Le DGS d’Antibes constate que les magistrats ont honte de rendre des jugements, à la différence des sous-Préfets qui peuvent dire une chose et son contraire sans que cela les dérange. La Constitution a introduit l’évaluation des politiques publiques et le développement durable, mais aucuns moyens n’ont été donnés aux magistrats.

Un magistrat estime que les travaux des CRC ne sont pas toujours repris par la presse quotidienne régionale car celle-ci peut être à certain endroit en état de décrépitude. Les messages des CRC sont complexes et dont moins médiatiquement présentables. La synthèse est un art difficile, la loi pourrait contraindre aux collectivités de publier une synthèse des rapports dans leurs bulletins municipaux.

Gérard Matamala, Premier Conseiller de la CRC d’Aquitaine, constate qu’il y a un risque de doublon entre le  contrôle de la CRC, le contrôle de légalité et l’action du Tribunal administratif. Les délais d’instruction des CRC sont particulièrement longs du fait de la possibilité donnée aux échanges contradictoires. La portée des CRC est limitée par le fait que les débets des comptables font l’objet de remise gracieuse presque systématiquement. Les comptables publics n’ont aucun intérêt à choisir le recours en contentieux [Cour puis CE].

A la question d’aligner le contrôle des collectivités sur celui des entreprises, Jacques Lavaud, Premier Conseiller rapporteur à la Cour des Comptes, estime que la certification pourrait s’avérer très coûteuse et relativement peu intéressante en contrepartie. Basculer sur le plan comptable des entreprises pourrait bien avoir des effets collatéraux, notamment sur la FCTVA. Les entreprises sont contrôlées de façon segmentée alors que la Cour des comptes effectue un contrôle global beaucoup plus pertinent. Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable est indispensable au contrôle interne. La vraie question est plutôt celle de l’étendue du service public.

Le DGAS de Besançon estime qu’il manque un état de lieux correct du patrimoine des collectivités. Les collectivités n’ont pas les moyens d’investigation des CRC sur les satellites. Il faudrait pouvoir mieux consolider les comptes, avec une vision patrimoniale. Par ailleurs, les recommandations des CRC sont appliquées à 70% mais des problèmes ressurgissent, il faudrait que les CRC puissent assurer un suivi, avec des moyens d’interventions fortes. Il pense qu’il est peu probable que la CRC puisse devenir le juge des ordonnateurs, mais il est nécessaire de rapprocher les comptes des ordonnateurs et des comptables. Les collectivités ont aussi besoin d’indicateurs du juste-prix par services.

Un magistrat du CRC d’Aquitaine précise que les CRC, à la différence des TA, peuvent s’autosaisir. Le contrôle de légalité n’existe quasiment plus. Les comptables ne sont pas les personnes à viser mais les magistrats n’ont pas de pouvoirs de sanction sur l’ordonnateur. Le blocage vient des Ministres. L’activité pêche sur les moyens juridictionnels. La réforme Séguin échoua à mettre tous les ordonnateurs à égalité, puisque les élus et ministres ne furent pas sanctionnables. Les CRC manquent de moyens, or il n’y a pas de décentralisation sans bonne déconcentration.

Selon Mariette Karamanili, députée socialiste de la Sarthe, le projet de réforme Seguin est ensablé puis fut stoppé après son décès. Le projet Migaud reste d’actualité. Le Premier Président de la Cour, Philippe Seguin, a impulsé le projet initial suite à la réforme constitutionnelle de 2008. En juillet 2010 s’est tenu un certain nombre d’auditions. Le projet consistait à créer une institution d’audit, suivant le modèle anglais ou canadien. Les syndicats de magistrats ont manifesté un refus unanime de renvoyer l’essentiel de la loi à une ordonnance [effectifs et nombre des CRC]. Le doute était partagé sur la nécessité de tendre vers une unité organique de la Cour visant la suppression des CRC. La gestion locale représentant 220 Mds d’euros, hors organismes annexes, les CRC sont indispensables pour relever les irrégularités avant sanctions.

Puis Didier Migaud a revu le projet, lequel a reçu l’accord de la commission des lois après amendements le 15 septembre 2010. Le projet en 15 articles vise à confirmer la vocation des CRC à être autonome (maîtrise du programme de leurs travaux mais nombre défini par décret), étend le contrôle sur l’autorité ordonnatrice (mais les Ministres bloquent le projet de loi), infléchit la certification des comptes à 8 ans (les élus n’y voient pas d’intérêt), donne un accès plus grand des parlementaires à la cour (2 saisines par an). Les métiers seront amenés à évoluer en gardant leurs missions initiales et en ajoutant l’évaluation des politiques publiques, mais le nombre de magistrats pourrait diminuer de 20%, ce qui est contradictoire. Le relèvement du seul d’apurement des comptes des petites communes permettrait de gagner du temps, mais le projet reste très éloigné de celui du national audit office anglais, lequel compte 850 agents [pourtant 1112 agents dans les CRC en 2007]. Le projet de loi, actuellement sur le bureau de l’Assemblée nationale, n’a pas de calendrier précis ni assuré pour 2011 ou 2012, alors que la vie publique a tant besoin de contrôle et de moralité [exemplarité et probité].

Jean-Luc Lebuy, Président de l’association des magistrats de la Cour des comptes, ancien directeur de cabinet du Maire de Lyon, rappelle le tempérament fort et particulièrement jacobin, si ce n’est napoléonien, de Philippe Séguin, lequel ne voulait voir qu’une seule tête dépasser à savoir la sienne. La première version du projet a été bloquée car les magistrats ont estimé, n’étant pas en Tunisie, que l’Etat et les collectivités ne pouvaient être contrôlés par une seule personne dans une démocratie avancée. Les magistrats se sont aussi opposés au recours par voie d’ordonnance, alors que le Parlement est censé être le garant des libertés publiques. Les collectivités n’ont pas besoin de faire certifier leurs comptes pour emprunter, les banquiers sachant lire un budget. De plus, il existe une agence de notation internationale pour les grandes collectivités. Le Conseil d’Etat consacre déjà 20 à 25% de ses effectifs à la certification des comptes, or des comptes certifiés ne traduisent pas une bonne gestion pour autant. La certification devrait être supprimée. L’évaluation des politiques publiques est à la mode mais manque de définition. Le projet de réforme reste bloqué car les élus mais surtout les Ministres n’acceptent d’être justiciables devant la cour de discipline budgétaire et financière.

Le Président du SJF conclut sur le fait que le projet Séguin conduisait à la lente asphyxie du contrôle. Le projet Migaud introduit un nouveau régime de responsabilité des Ministre, mais ne règle pas la question des moyens humains et juridictionnels (débets des comptables). Le Président du SNDGCT pointe du doigt la difficulté d’être élu local et parlementaire à la fois, premier conflit d’intérêt, empêchant une réelle décentralisation.