Réforme 2014 : conseil des ministres

Après de multiples remaniements, le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales, qui sera présenté au conseil des Ministres du 21 octobre prochain, commence à prendre forme. Le projet de loi vise quatre objectifs principaux : réorganiser les collectivités autour de deux pôles départements-région et communes-intercommunalité, achever la couverture intercommunale, créer des métropoles, clarifier les compétences et encadrer la pratique des co-financements. Ce projet fait suite à la réforme de l’Etat territorial engagée en 2007 dans le cadre de la RGPP. Plusieurs autres textes seront déposés simultanément portant sur les modes de scrutin, relatifs à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, à la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux (mars 2014) ainsi qu’à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (fléchage type PML avec limitation de l’exécutif 2014).

L’exposé des motifs du présent projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales ne surprend guère : après un bref rappel à l’esprit décentralisateur de De Gaulle et de Defferre, se pose le problème d’un paysage institutionnel fragmenté. Selon l’exposé des motifs, « au morcellement des structures s’ajoute l’enchevêtrement des compétences (…). Les excès de la pratique des financements croisés, qui en est largement le corollaire, ajoutent encore un peu plus à la complexité. » Or l’on sait très bien que les financements croisés ne posent pas problème et ne représentent qu’une part infime du budget des collectivités (2,5%).

Titre 1 – rénovation de l’exercice de la démocratie locale

Le projet prévoit de rapprocher Départements et Région, Communes et Intercommunalité. N’aurait-il pas été plus intéressant de rapprocher les institutions selon leur champ de compétence avec un pôle économique et un pôle social, ou est-il préférable que chaque pôle ait à la fois une vision stratégique et de proximité ? ou ne serait-ce une façon biaisée d’introduire progressivement la suppression des conseillers généraux : « il est composé des conseillers territoriaux qui siègent dans les conseils généraux des départements faisant partie de la région », ce qui a tout l’air d’une mise sous tutelle quoiqu’on en dise. 

Les EPCI resteront administés par un organe  délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres, ce qui est regrettable. Il sera toutefois procédé à l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des EPCI à fiscalité propre (métropoles, CU, CA et CC). Le système retenu est celui  du fléchage (type PLM). Les communes membres seront  représentées en fonction de leur poids démographique et non plus selon des accords passés entre communes intéressées, ce qui introduit de la transparence. Le nombre de vice présidents ne pourra excéder 20% de l’effectif de l’assemblée délibérante et ne pourra jamais être supérieur à 15 vice-présidents. C’est un ajout récent. Cela veut dire que les têtes de  liste, les Maires et 1ers Adjoints, passeront d’office conseillers communautaires, ce qui favorise les groupes majoritaires.

Titre 2 – adaptation des structures à la diversité des territoires

Certains EPCI se transformeront en métropoles afin  de tenir compte du fait urbain et de la compétition des territoires. La création est décidée par décret. Elle peut intervenir après accord de l’ EPCI ou d’une commune, recueillant l’accord de la majorité qualifiée (2/3 + 1/2).  « Le représentant de l’Etat dans le département siège de la métropole notifie pour avis le projet de création à l’assemblée délibérante de chaque département et de chaque région dont font parties les communes incluses dans la métropole. A compter de cette notification, l’assemblée délibérante dispose d’un délais de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable ». Les métropoles disposeront de compétences élargies en matière de développement économique, d’urbanisme, d’habitat, de transport et d’infrastructures et d’éducation.  Concrétement, cela apportera aux CU l’intégralité de la voirie communale et départementale, la maîtrise du foncier (permis et certificats d’urbanisme), la politique locale de l’habitat, les transports scolaires. De façon conventionnelle, les écoles maternelles et primaires, les collèges et lycées, les affaires sociales et les grands équipements ou infrastructures relevant de l’Etat. Le régime fiscal sera l’unification des quatres taxes directes locales.

Les poles métropolitains, créés sur la base du volontariat, sont des établissements publics constitués par accord entre des EPCI à fiscalité propre en vue d’entreprendre des actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, écologique, éducatif, de promotion de l’innovation, d’aménagement de l’espace et de développement des infrastructures et des services de transport.

Les EPCI pourront se transformer en commune nouvelle. La création de la commune peut intervenir à l’initiative de l’ EPCI ou  d’une commune, recueillant l’accord de la majorité qualifiée (2/3 + 2/3). Le représentant de l’Etat dispose également de la capacité d’engager cette démarche. Si seule une majorité qualifiée des conseils municipaux donne son accord, la population est appelée à se prononcer (1/2 sur 1/4 électeurs inscrits). Le maire délégué et les conseillers communaux de  la commune déléguée sont désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres. L’intégration fiscale sera progressive. Des taux d’imposition différents peuvent être appliqués pour chacune des taxes locales  sur le territoire de chaque ancienne commune, pendant une période de 12 années maximum. La commune nouvelle bénéfice en outre d’une nouvelle dotation complémentaire égale à 5% de la DGF, dite « dotation particulière » la première année.

Le regroupement des conseils généraux reposera sur leur initiative. Si le gouvernement estime qu’il y a lieu de poursuivre la procédure, la consultation des électeurs résidant sur le territoire concerné par le projet de regroupemet est facultative si tous les conseils généraux se sont prononcés en faveur du projet, obligatoire dans le cas contraire (1/2 sur 1/4 électeurs inscrits).

Titre 3 – clarification des compétences des collectivités territoriales

Le gouvernement s’appuie sur le rapport Bélot en préconisant la voie de la spécialisation, mais tout en bottant en touche. Ainsi, le projet prévoit que l’exercice de clarification des compétences et des cofinancements sera achevé dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le département et la région se voient reconnaître une capacité d’initiative que si les demandes ne sont pas prévues dans le cadre de la législation existante. A titre exceptionnel, l’exercice d’une compétence peut être partagé entre plusieurs collectivités territoriales. La loi peut alors désigner une collectivité chef de file ou laisser le soin aux collectivités intéressées de le faire par voie de convention. En ce qui concerne les financements croisés, il convient d’instaurer la règle selon laquelle le maître d’ouvrage doit assurer une « part significative » du financement de ses investissements. Ces derniers doivent être limités aux projets dont l’envergure ou le montant le justifie ou répondre à des motifs de solidarité ou d’aménagement du territoire. Ce qui reste assez flou.

Titre 4 – développement et simplification de l’intercommunalité

Le gouvernement se fixe la couverture intercommunale intégrale du territoire français à l’horizon du  début de  l’année 2014 (et non 2012 comme le souhaitent les asso d’élus), la rationalisation des périmètres (schéma départemental de coopération territoriale pour le 31 décembre 2011, suppression des enclaves et discontinuités, meilleure représentation des EPCI – 40% au lieu de 20%- et moins des communes -40% au lieu de 60% -, le Préfet est tenu d’intégrer au schéma les amendements que la commission  adopte à la majorité des deux tiers) et l’approfondissement de l’intercommunalité. Il est rappelé que « les décisions prises par les collectivités locales d’accorder ou de refuser une aide à une autre collectivité locale ne peuvent avoir pour effet l’établissement d’une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci. »

Les Maires peuvent actuellement transférer aux Présidents d’EPCI leurs pouvoirs de police spéciale dans les domaines de l’élimination des déchets, de l’assainissement, de la réalisaton d’aires d’accueil des gens du voyage ainsi qu’en matière de stationnement et de circulation, désormais ce transfert peut se faire à la majorité simple. Une clarification des modalités des conventions de mise à disposition du personnel est apparue utile. L’EPCI à fiscalité propre peut aussi acquérir du matériel pouvant servir aux besoins de ses communes membres , même s’il n’est doté d’aucune compétence pour laquelle le matériel est nécessaire. Cette dérogation au principe d’exclusivité se justifie par les économies d’échelle que permet l’intervention de l’EPCI (article 34). L’article 35 permet de créer sur la base du volontariat la « DGF territoriale », dite « d’agrégation ». Les attributions de DGF dues aux communes membres seront  reversées à l’EPCI (accord de l’EPCI + 2/3+2/3). Une loi ultérieure déterminera les conditions de reversement aux communes. Dans les mêmes conditions, l’EPCI et les communes membres pourront décider d’unifier une ou plusieurs taxes directes locales.