RGPP : la mesure de la performance ?

Dans un précédent article du journal « le monde » du 4 janvier 2008 [1], il était fait état de la mise en place de critères d’évaluation trimestrielle des membres du gouvernement, conformément aux engagements pris par le Président de la République le 29 mai 2007, et ce quelques semaines avant un éventuel remaniement. « Cette première convocation pourrait-elle prendre des allures d’entretien préalable à un licenciement ? » questionnera le journaliste du Monde, avant de préciser: « Matignon se défend de vouloir en faire une machine à sanction, mais un moyen de mieux coordonner le travail intergouvernemental et d’installer une culture du résultat.».

Ces indicateurs portent à la fois sur la qualité, la durée et les coûts des décisions et actions publiques. Ils sont utilisés pour mesurer la performance des ressources, des processus et des services. L’exercice d’évaluation sera intégré à la revue générale des politiques publiques (RGPP), qui vise à réformer tous les domaines d’intervention de l’Etat, sans en exclure son sommet, preuve de son exemplarité.

Si l’évaluation des politiques publiques n’est pas une nouveauté et ne se cantonne pas à la France, les enjeux liés aux indicateurs de performance ont pris une tournure plus médiatique sous ce quinquennat. La récente emprise que présentent ces nouvelles techniques de mesures, inspirées du secteur privé et appliquées à la sphère non marchande, suscite nombre d’interrogations.

Le champ économique, après avoir englobé le champ culturel [2], aurait-il vocation à se substituer au champ politique ? Serions-nous entrés dans l’ère de l’hypertechnicisation animée par des individus consommateurs-rois, des pronostiqueurs en tout genre, dont le modèle, celui de l’INSEE pour ne pas le citer, serait lui-même en crise ? Peut-on seulement et faut-il tout quantifier ? L’évaluation peut-être à double tranchant lorsque l’interrogation sur un management efficace et performant ne se comprend pas sans une interrogation portant sur l’utilité sociale [3]. En somme des indicateurs de performance, d’accord, mais pourquoi faire ?

1 – La réforme de l’Etat et son contexte politique 

Les méthodes managériales issues du secteur privé furent progressivement intégrées dans la sphère publique en Europe, notamment par le truchement des politiques de fonds structurels dans les années 80 et par l’esprit pionnier des pays du Nord de l’Europe. L’essor des nouvelles politiques managériales datent des années 90 en France.

Pour autant, sous la Ve République, les politiques de réforme de l’administration ont été nombreuses : depuis la rationalisation des choix budgétaires en 1969 qui lança une réflexion sur l’évaluation a priori (RCB) et fut suivie d’un mouvement de décentralisation et de plus grande proximité avec les concitoyens (1972-1981), jusqu’aux lois de finances du 1 août 2001 (LOLF), de la modernisation des Institutions à la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Les exécutifs n’ont eu de cesse d’intervenir sur le système administratif en revendiquant plus d’efficacité, moins de dépenses et plus de transparence.

Fait marquant, le tournant de la rigueur des années 82-83 va déboucher sur l’utilisation d’une série d’instruments de mesures budgétaires destinée à réduire les coûts, tout en renforçant le statut des fonctionnaires et sans toutefois bien clarifier ce qui relève des services déconcentrés ou des collectivités locales [4]. Conscients des effets déstabilisateurs de ces politiques contradictoires, des hauts fonctionnaires vont lancer un programme de « modernisation de l’administration », tandis que l’opposition de droite mobilisera des thèses néo-libérales sous l’influence des expériences britanniques et américaines. Deux cultures administratives perdurent : celle des « réformistes » s’appuyant sur la sauvegarde d’un référentiel propre au « service public » et celle des « news publics managers » se référant à la performance du « secteur privé ».

Les modernisateurs vont promouvoir plusieurs principes tels que la déconcentration des actes de gestion, la responsabilisation accrue des agents publics, la participation des usagers, la définition et programmation d’objectifs dans les services des ministères, les cercles de qualité, le contrôle de gestion, l’évaluation des politiques publiques, le développement d’une politique de gestion des ressources humaines…La circulaire du Premier Ministre Michel Rocard du 23 février 1989 combine les caractéristiques de ce nouveau répertoire et s’inspire du rapport de Patrick Viveret [5] sur l’évaluation des politiques et des actions publiques. Le décret du 22 janvier 1990 donnera une définition de l’évaluation d’une politique publique : « Celle-ci a pour objet de rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés ».

Cette politique du Renouveau du Service Public confiée à la DGAFP est emblématique. Elle repose sur un référentiel « service public » sur lequel il importe d’insister, privilégie la participation des agents et invite à l’auto-régulation des services, insiste sur la valeur des apprentissages, des innovations locales et de la formation et sur la recherche de soutien des fonctionnaires. Elle exclut toute dimension politique et toute transformation radicale des règles existantes. En 1990, Michel Rocard lancera un Conseil Scientifique de l’Evaluation et en 1993 naîtra l’Office Parlementaire d’évaluation des politiques publiques.

Or à partir des années 93 vont apparaître de nouvelles techniques davantage inspirées du secteur privé et des pratiques européennes (évaluation des CPER), rassemblées sous le label de la « New Public Management ». Dans les années 90, les Ministères des Finances en charge du budget, celui de la Fonction publique et celui de l’Intérieur  vont entrer en concurrence dans leur politique de réorganisation de l’administration. Enjeu de pouvoir, la politique de réforme de l’administration deviendra réforme de l’Etat, accompagnée par un mouvement de technocratisation de l’expertise. Christian Blanc présidera en 1992 une commission intitulée « Etat, administration et services publics de l’an 2000 ». Le Premier Ministre Edouard Balladur confiera à Jean Picq une mission de réforme de l’Etat en 1993[6]. Ces travaux s’appuieront sur la NPM : introduction du benchmarking, séparation conception/mise en œuvre, recentrage des administrations centrales, gouvernement à distance, mesure de la performance, contractualisation. Les séminaires intergouvernementaux deviendront en 1995 des Comités interministériels pour la Réforme de l’Etat (CIRE) et le 26 juillet 1995, le Premier Ministre Alain Juppé publiera une circulaire relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et des services publics.

Elle fait de la réforme de l’Etat un « programme de gouvernement » et annonce une vaste réorganisation de l’administration centrale, la réduction de leurs effectifs et un transfert de leurs compétences. Elle projette la mise en place de contrats de service entre l’Etat central et ses services déconcentrés, assignant des objectifs précis à ces derniers, leur confiant un budget global avec possibilité d’intéressement aux gains de productivité et mesures de performance et prévoit la modification du mode de rémunération des agents en introduisant des primes aux résultats…

Les changements importants vont s’opérer dans les années 2000, notamment via la loi organique relative aux lois de finances du 1 août 2001 dite LOLF. Elle institue en la systématisant la logique de contractualisation, et marque le passage d’un budget fondé sur une logique de moyens et structuré sur la spécialisation par Ministères, à un modèle fondé sur une logique de résultats, spécialisé en 34 missions, 132 programmes et 620 actions. A chaque programme sont associés des objectifs et des batteries d’indicateurs dits de performance destinés à mesurer les résultats.

A partir de 2006, suite à la révision constitutionnelle renforçant le pouvoir de contrôle des parlementaires et de la Cour des comptes, les administrations s’engagent ex ante sur des objectifs et produisent des projets annuels ainsi que des rapports annuels de performance. Un budget opérationnel de programme décline, en interne et par service, les objectifs et indicateurs nationaux dans le cadre d’une nouvelle chaîne hiérarchique (le dialogue de gestion). D’application récente, son évaluation reste à faire.

Les vagues d’audit de modernisation mis en place à partir d’octobre 2005, ainsi que le vaste dispositif de la RGPP lancé le 20 juin 2007, relèvent de la Direction Générale de la Modernisation de l’Etat (DGME). Critiqué pour sa seule perspective d’une diminution du nombre de fonctionnaires, le Président de la République confia à Jean-Ludovic Silicani[7] l’organisation d’un débat public sur les valeurs, les missions et les métiers de la fonction publique d’octobre 2007 à mars 2008. Ces discussions deviennent l’objet d’une appropriation politique dans le cadre du renforcement du leadership présidentiel, dont le discours est basé sur une stratégie de rupture.

2 – Les intérêts que présentent ces nouveaux indicateurs de performance 

La mise en place d’un suivi des performances des politiques publiques répond à une  demande d’une plus grande lisibilité et transparence ainsi qu’à une exigence de qualité et d’efficacité du service public, ainsi qu’à une tentative d’évaluation du travail des fonctionnaires.

Le Président de la République s’était engagé le 29 mai 2007 à assigner « des objectifs qui permettront d’évaluer les résultats des ministres » détaillés au sein de leur lettre de mission. Il s’agissait, selon le concepteur du nouvel outil, de passer d’une culture d’annonces à une culture de résultats. L’élaboration des indicateurs fut confiée à un cabinet privé en stratégie. Tous les objectifs sont chiffrables, les indicateurs ne sont ni budgétaires, ni administratifs, mais politiques. Grâce aux indicateurs, l’exécutif, le fonctionnaire mais aussi le parlementaire et le citoyen peuvent évaluer de façon plus objective l’action des pouvoirs publics. L’évaluation réalisée par des indicateurs de performance sert à la fois comme outil de connaissance, outil d’aide à la décision et outil de débat, en allant bien au-delà du simple contrôle [8]. Elle est un outil de connaissance en cela qu’elle s’intéresse au fonctionnement et aux effets de l’action publique.

Outil d’aide à la décision, elle permet d’éclairer les choix publics, d’améliorer la conception et les conditions de mises en œuvre des politiques publiques en apportant des éléments de rationalité et en interrogeant l’efficacité et la pertinence des choix. Enfin, en tant qu’outil de débat, elle permet l’expression des acteurs, conduit à rendre compte des actions menées, tout en permettant l’appropriation par les parties prenantes. Cet apparent engouement pour l’évaluation publique semble honorer l’article 15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. ». Certaines collectivités locales sont réputées pilotes dans ce domaine. Ainsi, à l’occasion d’un séminaire de travail organisé par le Cedis, Patrick Viveret [9] a fait valoir les travaux engagés par le Conseil Régional du Nord Pas-de-Calais.  

Par ailleurs, il est souhaitable d’établir des tableaux de bord au sein des instances de concertation, afin de suivre les demandes formulées par les concitoyens, les saisines opérées, les réponses obtenues de la part des services et le retour des concitoyens, selon un processus cyclique. Ce travail peut faire lui-même l’objet d’une évaluation publique lors d’un forum organisé à cet effet en présence d’experts. L’évaluation ne peut alors se faire que si tous les acteurs jouent le jeu (élus, services et concitoyens). La notion d’experts, et notamment, d’expertise indépendante, reste toutefois à préciser. Il arrive que les garants de la concertation, et donc du suivi des indicateurs, relevent tantôt du cabinet du Maire tantôt du Secrétariat général. Derrière la gestion des indicateurs se profilent des questions de déontologie et l’indépendance (relative) des fonctionnaires à l’égard du champ politique.

De plus, depuis la loi Le Pors, les fonctionnaires reçoivent un salaire fixe leur garantissant un statut en compensation de la modestie de leur salaire, indépendant de la productivité individuelle de l’agent et non relié à une quelconque mesure d’efficacité ou de performance individuelle. Les détracteurs du salaire unique font valoir que ce système de rémunération a deux inconvénients majeurs : tout d’abord, il serait non incitatif puisque le fonctionnaire est payé de le même manière qu’il fournisse ou non un effort ; il est ensuite non attractif puisque les bons employés préfèrent quitter le service public et travailler dans les secteurs où leur production sera rémunérée à sa juste valeur.

Dans un article de la revue Après-demain, Pierre Ducasset fait état d’un malaise lorsque des jeunes énarques revendiquent publiquement le fait de ne pas vouloir limiter leur choix à la fonction publique. Encore très récemment, l’association des DGS faisait part des difficultés de recrutement, faute de candidats volontaires sur des postes à haute responsabilité juridique, malgré la création d’un concours de 3^e voie. Afin d’inciter les fonctionnaires, des mécanismes de promotion, de primes, peuvent être mises en place à l’instar du système privé, sans pour autant tendre vers une fonction publique totalement ouverte dotée d’emplois discrétionnaires suivant le modèle anglo-saxon.

Les indicateurs sont forts utiles dans le cadre d’une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, encore trop peu fréquents et pourtant si essentiel afin de former les agents aux emplois de demain. Il arrive qu’une collectivité se lance dans un processus de dématérialisation avant même de s’assurer de la capacité de charge de son réseau, de la performance de ses outils informatiques ni même des compétences humaines de la direction des moyens généraux. L’intention pourrait paraître de prime abord exemplaire, mais la réflexion n’étant pas systémique, la collectivité courrait le risque d’une paralysie réelle de son fonctionnement.

Dans une situation économiquement et socialement tendue, le laisser-faire serait sans doute la pire des options, il laisserait la porte ouverte à l’arbitraire. De cet arbitraire peuvent découler des situations abusives (harcèlement, abus de pouvoir) et leurs corollaires, la déresponsabilisation (infantilisme) et le désengagement des agents (absentéisme). La mise en place d’indicateurs permet aussi d’identifier les « passagers clandestins » au sein d’une équipe et de concevoir des dispositifs de management plus ciblé.

3 – Les limites que présentent ces nouveaux indicateurs de performance 

La mise en place d’indicateurs peut être une réponse possible aux problèmes de performance mais elle est à manier avec précaution. Les effets pervers d’une simple stratégie d’affichage, ou pire, d’une mauvaise compréhension de ces techniques managériale peuvent en effet s’avérer redoutables. L’échec de nombreuses tentatives de réformes de l’administration est peut-être lié à l’exceptionnalité du service public, obéissant à de fortes contingences qui échappent aux politiques, selon Henri Fayol, l’un des pères fondateurs du management. 

L’exercice, qui ambitionne d’évaluer rationnellement l’action des ministres et de l’Etat, peut avoir effets pervers. D’une manière générale, les ministres sont invités à faire « du chiffre » : à la culture, Christine Albanel sera jugée sur « l’évolution de la fréquentation des musées lorsqu’ils sont gratuits », « la part de marché des films français en France », ou « l’évolution du piratage des fichiers audio et vidéo ». Les statistiques relevant de la délinquance dépendent tout autant du montant des franchises d’assurance que du progrès technique ou du travail de la police préventive ou répressive. Il est ainsi très facile de manipuler les chiffres et de leur faire dire ce que l’on souhaite qu’ils disent. Il se peut aussi que des statistiques servent à exclure une population aux pratiques minoritaires ou hors champ électoral de leurs prises de décision. La mise en place de quotas peut inciter les services à vite agir au détriment de la qualité du service rendu, ou à privilégier les éléments les plus bonifiant au détriment d’autres systèmes de valeurs (ex quotas de réussite à la licence dans les universités).

Lors de la journée de restitution des travaux de la DIACT sur les pôles de compétitivité du bassin parisien le 31 mars 2009, les chercheurs ont déploré l’absence de statistiques internes ou de données accessibles ou utilisables au sein des Ministères. Le choix de la qualité et du nombre des indicateurs ainsi que le décryptage d’un indicateur synthétique fait sans cesse débat. Trop souvent, on oublie d’examiner les conditions de la mise en œuvre ou la durée de mise en oeuvre, comme le souligne Peter Drucker, l’inventeur de la gestion par objectifs. Il convient également que les objectifs soient bien reliés aux stratégies, or celles-ci ont de fortes externalités pas toujours mesurables dans le secteur public.

L’attractivité qu’exerce la fonction publique ne se définit pas qu’en terme de rémunération mais aussi de prestige, et pour cela le message global qui sera envoyé par le gouvernement compte[10]. D’autre part dans le secteur privé, les indicateurs de l’effort nécessitent d’être directement vérifiables afin d’être opposables devant un tribunal. Afin de prendre en compte les aléas communs qui altèrent l’indicateur, on mesure la performance relative entre les agents. Or une étude de Lazear montre que l’agent manipule stratégiquement cet indicateur en sabordant l’activité productive des autres (1989). Et lorsque l’évaluation porte sur l’équipe de travail, une étude de Hanser montre que les moins bons éléments trouvent insupportable la pression du groupe, et les très bons se sentent exploités (1997) [11]. De plus, il est difficile d’évaluer tout ce que l’on peut attendre de l’agent. L’incomplétude du contrat incitatif peut inciter à un type d’effort en particulier au lieu de fonctions plus « multitâches ». Cela explique l’attrait des mesures de performance subjective plus globale, mais celle-ci peut entraîner une évaluation complaisante ou abusive.

De plus, culturellement, les fonctionnaires sont un peu plus averses au risque et plus sensible à toute rupture d’égalité que les salariés du privé. La politique d’affirmative action qui eut son embellie aux USA se trouve connotée négativement en France [12]et l’usage des fichiers pourtant contrôlés par la CNIL ne cesse d’être source à polémiques (ex. : base élèves). Le développement de ces nouvelles techniques consacrées dans l’entreprise privée ne laisse pas les syndicats non sans perplexité. D’autant, que les tâches directement observables seront confiées au secteur privé, tandis que le service public se cantonnera aux contrats incomplets. Et lorsque des cabinets de chasseur de tête se spécialisent dans le recrutement de la haute fonction publique, l’incongruité consiste à voir le secteur privé se positionner en régulateur du secteur public.

Conclusion

En conclusion, les indicateurs de performance sont des instruments de gestion qui peuvent s’avérer utiles afin d’éclairer une situation confuse, comprendre et réparer ses erreurs, mais à condition de ne pas y accorder trop d’importance et manier les données avec précaution. En aucun cas, le technicien n’a vocation à se substituer aux hommes politiques. Or ces outils font parfois l’objet de manipulation servant à légitimer l’intervention du politique, loin de l’objectivité qu’ils étaient censés permettre d’obtenir. De plus, ils peuvent mettre les services sous pression sans contrepartie attendue de la part de l’usager des services publics. La mise en place d’indicateurs ne remplace pas le nécessaire effort de pédagogie et de responsabilisation de chacun des acteurs. 

Ainsi est-il utile de rappeler  l’importance de la notion d’usagers du service public, au lieu et place de client (client-roi) développé par un chef de département de la DGME. En effet, cet abus de langage emprunt du marketing procède d’une injonction paradoxale donnée auprès des services, sommés de réduire davantage leur champ d’intervention en se basant sur des grilles d’évaluation bien définies, tout en répondant à un maximum d’attente de la part du concitoyens considérés comme de simples consommateurs/ayant droits de la chose publique.

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1. Jakubyszyn C., « Monsieur Fillon évalue ses Ministres avec des consultants privés »,Le Monde, 4.01.2008.

2. Lipovetsky G., Serroy J., La Culture-monde, Odile Jacob, 2008.

3. Chanut V, Une évaluation à l’épreuve de son utilité sociale, CNE, La Documentation française, 2003.

4. La réforme de l’Etat, Cahiers de la documentation française, n°346, sept-oct. 2008.

5. Voir aussi Viveret P, Reconsidérer la richesse, Editions de l’Aube, 2003

6. Picq J., L’Etat dans en France, La documentation française, 1995.

7. Silicani J-L, Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, La Documentation française, 2008.

8. http://www.sfe.asso.fr/fr/publications/actes.html ou http://www.performance-publique.gouv.fr

9. Formation CEDIS « une nouvelle approche de la richesse et de l’économie des territoires », CRIDF, 9.09.08. 

10.  Ducasset P., Du bon usage du fonctionnaire…,Belfond, 1990.

11. Bacache-Beauvallet, Incitations et désincitations : les effets pervers des indicateurs, La vie des idées, 22.02.08.

12. Schnapper D., La démocratie providentielle, Gallimard, 2002